政府產業引導基金運行實踐與思考

孟慶海

摘 要：政府產業投資基金的爆發性增長改變了我國傳統產業政策的實施方式，使股權投資成為新時期產業政策實施的重要途徑。百億元級別、千億元級別的政府產業投資基金不斷涌現，但配套的法律規制體系遲遲未現身。我國政府產業投資基金缺乏必要的頂層設計導致宏觀目標左右搖擺，微觀問題不斷滋生。通過梳理我國相關規范性文件及基金運作中的現實問題，提出提高立法層級、改變重疊交叉的監管秩序，實行分層管理、平衡政策性目標與盈利性目標的關系，細化基金設立可行性審查標準、改善盲目跟風導致的同質化問題等對策，以期政府產業投資基金能夠符合市場化運作要求，促進相關產業自身形成科學合理的競爭秩序。

關鍵詞：政府產業投資基金；雙重目標；市場化發展；法律規制

引言

截至2018年6月底，我國已成立的政府引導基金超過千只，母基金和子基金涉及金額超過五萬億元，政府產業投資基金已經成為我國加快產業結構升級、撬動社會資本、降低地方政府債務壓力和促進我國市場經濟發展的重要途徑，成為我國新時代產業政策實施的主要手段之一。盡管規模龐大，影響廣泛，目前我國仍未出臺針對政府產業投資基金的法律或行政法規。法律規制缺位模糊了政府產業投資基金運作中政府與市場的邊界，放大了政府產業投資基金自身存在的金融風險，加劇了當前政府產業投資基金發展的不確定性。政府產業投資基金的良性發展亟待系統全面的頂層制度設計。

1域外產業投資基金發展的政府引導

1.1發達經濟體———美國產業投資基金發展的政府引導

產業投資基金①發源于美國，世界最早出現的、具有現代組織形式的專業性產業投資基金機構是成立于1946年的美國研究與發展公司。此后，美國政府于1958年出臺《小企業法案》，直接推動了小企業管理局（SmallBusinessAdministration，SBA）和小企業投資公司（SmallBusinessInvestmentCompanies，SBICs）的成立，主要使用優惠貸款、債權擔保、權益擔保等模式引導民間資本對中小企業的投資，并著意向中小企業提供中長期類別貸款：包括股權投資和長期貸款。小企業投資公司一直是美國推動產業投資基金投資創新性企業的主要形式，也是美國成為世界上產業投資基金最發達國家的重要推手。

1.2發展中經濟體———以色列產業投資基金發展的政府引導

以色列被稱為“創新的國度”，屬于發展中經濟體，也是產業投資基金發展最為迅速的國家之一，亦是美英之外產業投資基金最為發達的經濟體。以色列之所以被稱為“創新的國度”，其中一個非常關鍵的原因就是以色列政府對產業投資基金的大力支持，并以此為基礎進一步促進科技創新。因此，以色列政府在產業投資基金的發展過程中發揮了非常重要的主導作用，以色列也是政府主導型產業投資基金發展的典型代表。

2目前我國政府產業投資基金存在的突出問題

2.1政府產業投資基金的擠出效應

政府產業投資基金的初衷在于幫助相關產業克服發展初期“市場失靈”狀態下的融資障礙，但政府產業投資基金與市場股權投資基金之間、不同區域的政府產業投資基金之間以及不同層級的政府產業投資基金之間也存在擠出效應。

2.2同質化嚴重導致政府產業投資基金之間的競爭

2015年財政部的發文明確要求各級財政部門要控制政府投資基金的數量，不得在同一行業或領域重復設置基金。但現實情況是，地方政府往往緊跟中央步伐，設立與中央層面方向趨同的政府產業投資基金，大多集中在高新技術產業、能源化工產業、互聯網等產業中。很多地方政府盲目設立的政府產業投資基金與當地經濟環境、自然環境不符，當地缺乏與基金扶持方向一致的項目，同時又受制于嚴格的區域返投比例，最終導致資金冗余。就資金冗余這一現實問題而言，還存在更加突出的矛盾。當前各級政府設立的政府產業投資基金盲目擴大規模，導致百億元級別、千億元級別的資金不斷涌現，但規模巨大的母基金對具體項目的要求極高，單個項目投資額過億元已成為很多政府產業投資基金選擇項目的入門要求，但相較于大型企業，中小企業受制于產業發展“市場失靈”的情況更加嚴重。但同時受制于政府產業投資基金數量過多、同質化嚴重的情況，政府產業投資基金在項目選擇上也存在泛化風險。即政府產業投資基金在資金運用上存在資金冗余與泛化投資的雙重矛盾。另外，目前我國政府引導基金的法規沖突之處，對基金運行造成了負面影響。比如財政廳與發改委對于PPP基金模式理解的不一樣。財政預算資金對政府引導基金造成的影響，這方面目前沒了解到

3政府產業投資基金法治化的路徑選擇

3.1運作過程去行政化

政府產業投資基金在項目選擇過程中，如果無法做到按照市場規律進行專業判斷，并輔之以明文規定的失敗容忍度，則政府產業投資基金的運作無疑將成為權力尋租的溫床。在項目選擇中，應該打破過去的主觀判斷方式，代之以明確的判斷標準和門檻，使項目的判斷和決策更具科學性、合理性。

3.2統籌兼顧、統一立法

政府產業投資基金數額龐大，涉及財政、產業政策等多個領域，特別是調動大量的財政資金涉及預算制度的改革與創新。提高政府產業投資基金的立法層級、進行統籌立法，是合理劃分監管職權、促進政府產業投資基金面向市場化方向的制度保障。統籌立法應注重宏觀把握：第一，應當牢牢把握貫穿政府產業投資基金運作全過程的財政預算資金這一主線，圍繞主線構建總體制度框架。第二，要明確政府產業投資基金的法律定位，厘清其與一般股權投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯系與區別。第三，以全面約束、公開透明為制度構建的基本理念，確立面向市場化發展的基本原則，滿足產業政策實施市場化改革的需求，既要防止“市場失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統一的監管目標，合理分配監管權限并形成完整的監管體系，避免當前碎片化監管產生的低效。

結語

政府產業投資基金已成為新時期產業政策的主要實施手段之一，幾乎涵蓋了從高新技術發展到傳統產業升級的方方面面。統籌協調并提高立法層級是未來政府產業投資基金良性發展的必由之路。盡管本文從經濟學與法學融合的視角對相關問題進行了初步梳理，但金融工具的創新性將不斷對立法技術和思路提出新的挑戰。完善相關立法有待更多學者深耕于政府產業投資基金領域，特別是進一步理順在產業扶持中政府與市場的關系、財政預算管理理論與實踐的創新，以及產業政策實施市場化改革法律規制的具體規則。隨著政府產業投資基金法治化問題逐漸受到學界關注，必然能夠改變當前理論研究嚴重滯后的局面，為政府產業投資基金的法律規制提供必要的理論支撐，加快構建以政府產業投資基金為代表的產業政策市場化實施方式的法律規制框架。

參考文獻：

[1]陳菲瓊，李飛，袁蘇蘇.產業投資基金與產業結構調整：機理與路徑[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2015（3）：56-67.

[2]褚保金，楊軍.美國政府在風險投資中的作用及對我國的啟示—以小企業投資公司（SBIC）為例[J].南京農業大學學報（社會科學版），2006（6）：64-68.