淺談建設用地土地征收補償存在的問題及建議

黃鋼 黃希 霍藝靈

摘 要：因國家建設需要征收農民的土地，依據我國土地管理法、土地管理法實施細則等有關法律法規，給予農民相應的土地補償費，但是，由于物價上漲、城鎮消費以及生活水平的提高，這些補償遠遠不能滿足被征收土地農民的正常生活需求。一方面地方政府將征收農民土地轉為建設用地后出讓價格每畝少則百萬元，多則幾仟萬元，另一方面被征收土地農民每畝獲得的補償僅幾萬元至十幾萬元不等，這對農民來說顯然不能接受，筆者經過分析得出一個讓地方政府和被征地農民都能接受的方案。

關鍵詞：建設用地；土地征收；補償；建議

On Problems and Proposals to Compensations for Land Expropriation

Abstract： For the sake of national construction， it is necessary to expropriate farm land from some farmers and make corresponding compensation， in accordance with the Law of Land Administration and the Regulations on the Implementation of the Land Administration Law. However， these compensation fees are far from meeting the needs of normal life of those farmers whose lands are expropriated because of the rising prices， the rise of consumption and peoples living standards. On the one hand， the local government transfers farm land into construction land， charging prices from one million to tens of millions of yuan per mu； on the other hand， farmers receive compensation fees for the land expropriation at the price of tens of thousands of yuan to hundreds of thousands of yuan per mu， which is unacceptable for them. On analysis， the authors manage to give a proposal which is acceptable both to the local government and relevant farmers.

Key words： construction land； land expropriation； compensation

近年來，我國工業化、城鎮化取得了舉世矚目的成就，土地功不可沒，特別是大量農用地轉為建設用地，為各類建設提供了平臺，為各級財政增加了收益。征收土地補償安置不僅關系到被征地農民的切身利益，也關系到國家的穩定與社會的發展，由于農民祖祖輩輩賴以生存的土地被征收，他們的生活質量直接關系到社會的方方面面，是一個非常敏感的政治話題。給予被征地農民補償是憲法確立征地的基本要求，所以，建立科學、合理、可行的補償方案，充分考慮被征地農民的意愿，降低各種不穩定因素和矛盾的發生，是各級黨委、政府義不容辭的責任。

以下通過對我國建設用地土地征收補償進行分析，提出相應的建議，謹供參考。

一、現行補償依據

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費是征收土地所有權人、使用權人地上投入和收益造成損失的補償；安置補助費是征收集體土地后，為解決以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口因失去土地所給予的補助費用；青苗補償費是土地所有權人、使用權人被征收土地上生長的農作物，如水稻、高粱等造成損失所給予的一次性經濟補償；地上附著物補償費是土地所有權人、使用權人被征收土地的地上建筑物、構筑物，如房屋、水渠等的補償。

地上附著物及青苗補償費屬于征地過程中所產生的補償，但在分析中它對土地所有者的補償并沒有必然的聯系，可以分為兩個研究對象。此外，集體農用地也存在著發包與承包的關系，由于該關系屬于一種合同關系，因此其補償應由合同當事人協商解決，屬于農村集體經濟組織內部的調配問題，不納入本文分析范圍。

二、補償標準不科學

征收土地是國家為了公共利益需要，根據相關法律、法規將農村集體所有的土地征收為國家所有，并對被征地的集體經濟組織、集體土地使用權人予以補償。被征地的土地使用權人是國家公民，他們的權利同樣受到法律保護，他們的損失應當得到公平的補償，換句話說征收土地補償是對被征收土地使用權人損失的一種彌補，與雙方合作開發土地進行利益分配不能一概而論。

這種彌補沒有從長遠方面考慮地價升值所產生的經濟效益，更沒有考慮土地的商業價值，政府既是土地的征收者，也是土地的出讓者，換句話說“政府既是裁判員又是運動員”很難做到公平。被征收土地使用權人是一個弱視群體，即使對補償標準有異議，但是，目前我國仍無土地法庭，申訴無門。

三、補償方式簡單

征收土地補償的原則分為適當和公平兩種。目前，比較普遍認可的補償規則就是適當補償，但是，核心問題在于“適當”的把握上。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）要求征地補償做到被征地農民的生活水平不降低。生活水平是一個綜合概念，衡量征地前、后的生活水平是一項十分復雜的過程，需要構建一系列可量化的指標體系。

另一個就是公平原則，也就是同地同價，既對土地所有者公平，也對建設單位公平，因為，征收土地的補償是以土地成本這一主要成份來核算。實行同地同價的主要難點在于怎樣確定同地。大家知道，每一宗土地都有其特異性，選擇什么屬性來參照，是個非常細致而精準的問題。目前，全國各地實行區片綜合地價政策，基本做到了補償公開透明，操作起來簡單易行，比較統一年產值標準在同地同價方面有了比較大的進步，然而，在實施過程中大家發現，區片內的價格差別還是一個未解決的問題，區片的劃分更有待進一步完善。

四、補償標準不合理

目前，各地征收土地補償采取統一年產值標準和區片綜合地價兩種補償方式。

（一）統一年產值標準

統一年產值標準是在一定區域范圍內（以市、縣行政區域為主），綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值，統一年產值標準由土地補償費和安置補助費兩部分構成。

其計算方法為：

1.土地補償費=被征地畝數×年產值×補償倍數

2.安置補助費=需要安置的人數×年產值×補償倍數

需要安置的人數=被征地數÷征地前人均分配耕地數

這種方法是基于土地的原用途進行補償，優點在于能夠充分體現彌補損失的原理，主要遇到以下問題：

我國地域遼闊，地形地貌復雜，以廣西壯族自治區為例，該省（區）地處丘陵地帶，同一補償標準的片區內土地，往往被以多種方式利用，投入產出也有比較明顯的差別。比如水利設施較好的水田，產出能力往往明顯優于坡度比較大且難以利用的坡地，采用同一標準補償可能會使農民感到不夠公平。針對這一情況，《廣西壯族自治區國土資源廳關于印發新一輪征地統一年產值標準的通知》（桂國土資發〔2015〕89號）中提出“遇到跨區域征地統一年產值標準差距過大或確需提高水田、園地、菜地、魚塘的征地補償標準時，各市人民政府可結合本地實際情況，經依法履行聽證和告知程序后，對征地統一年產值標準予以適當提高并公告后實施”。

另外，補償倍數浮動范圍較大，如征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，在實際工作中容易增加人為因素，不利于征地補償的公平性。

（二）區片綜合地價

區片綜合地價是依據被征收土地的地類、產值、土地區位、農用地等級及當地人均耕地數量、土地供求關系、經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的直接用于征收土地的補償標準，不包括地上附著物和青苗的補償標準。區片綜合地價是一個剛性的、能夠直接引用的補償標準，沒有浮動幅度。與統一年產值相比，它的優點在于把補償標準測算工作提前完成，是一個前置性的補償標準，實行周期性調整，主要遇到以下問題：

同價不同地，同一區片內征收土地補償標準相同，但是仍然存在土地狀況的差異，比如某市同一區片內既有坑塘水面又有其他林地等類似情況，如將二者采取同一補償標準就很難有說服力。但是，要將區片劃分很詳細，在目前條件下還很難做到。

兩個區片交界處的價格差別還是不可避免，如國家基礎設施重大項目特別是高速公路、高鐵等線性工程往往穿越多個區片，相鄰區片仍然存在價格差別，這個價格差別對于廣大的被征收土地農民來說是不合理且無法接受的。

五、 完善補償標準的建議

統一年產值標準和區片綜合地價各有優點、缺點，統一年產值標準本質是一種評估，也就是評估了該宗土地現狀用途在未來幾年里的收益情況；區片綜合地價本質也是一種評估，但是，它評估的是一定區域內的平均值，而且參照的土地收益情況更為廣范。經對上述補償方式的分析、研究，本人思考由此得出區片綜合地價加浮動的補償方法，謹供探討。

具體的說就是在征地區片綜合地價的基礎上配套一個浮動幅度，如控制為±15%左右，在該幅度范圍內通過協商或者評估方式確定具體的浮動幅度，不突破控制幅度視為合法。國土資源管理部門出臺配套的評估規則，并把土地現狀、區位、人均耕地、當地經濟水平和社會保障水平、區片價周期等因素與區片價浮動幅度建立關聯，為科學合理確定區片價浮動幅度提供政策依據。

采用區片價浮動幅度作為完善征收土地補償的基礎，是因為從實際操作來看，大部分被征地農民已經對區片綜合地價普遍能夠認可，因其本身已經吸收了統一年產值的成果，改變了區片綜合地價的剛性，目的是彌補前面提到的同價不同地和價格差別的問題，這就給征收土地補償提供一定的自由裁量空間。

征收土地補償是保障國家經濟建設順利進行，實現國家長治久安的一項重要制度，經過不斷的實踐與總結，一定能夠探索出更科學、合理的補償方案，使其更好的發揮作用。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國土地管理法》，2004

[2] 白非，劉振環，《我國土地征收制度中存在的問題及對策》，北京：《中國國土資源經濟》，2005

[3] 袁鳳友，《淺議我國農村土地征收制度存在的問題及對策 》， 河南：《河南廣播電視大學學報》，2012

作者簡介：

黃鋼（1962-），男，廣西區國土資源廳土地整理中心，南寧市中新路2號，530028，壯族，研究生，工程師。

通信作者：

黃希（1990-），男，廣西區國土資源廳土地整理中心，南寧市中新路2號，530028。

霍藝靈（1992-），女，廣西區國土資源廳土地整理中心，南寧市中新路2號，530028。