公共服務的效率與公平邏輯剖析

摘 要：公共服務中效率與公平的關系是一個永恒的爭論。從公共服務供給這一相對具體的層面上來說，公平與效率的關系問題解決的好壞是影響公共服務供給最終效果的一個關鍵問題。通過對公共服務中公平與效率之間關系的具體分析，我們提倡實行政府主導提供，多元主體合作生產的公共服務供給模式。創新協同公共服務供給機制，對解決城鄉基本公共服務供給失衡，促進公共服務的效率與公平，彌補公共服務供給市場化中政府缺位，乃至加快行政管理體制改革，具有重要的現實意義。

關鍵詞：公共服務；公平；效率；協同供給

一、研究背景及意義

公平與效率的關系問題是伴隨人類社會發展的、影響人類社會發展進程的重大問題，也是一個在我國社會發展過程中一直存在爭議的問題。特別是在改革開放以來，對這一問題的論爭貫穿于改革開放的整個過程，并將伴隨改革開放的始終。而對其論爭的結果直接影響著改革的方向，并成為我國各項制度、政策制定和實施的依據。從公共服務供給這一相對具體的層面上來說，公平與效率的關系問題解決的好壞同樣是影響公共服務供給最終效果的一個關鍵問題。

二、公平與效率關系的剖析

不可否認，不管是兼顧說、效率優先說還是公平優先說，在社會發展的特定階段上，都曾對實踐具有積極的指導意義。然而，上述對于公平與效率關系的認識都不可避免地存在片面性，即沒有認清現實中公平與效率關系的變化，形成了僵化的認識：把公平與效率的關系與社會發展的整個過程分割開來進行思考，將公平與效率的關系在某一社會發展階段的特征視為其普遍特征，并因此認為對公平與效率關系的處理有著固定的、始終如一的對策。

實際上我們不妨從三個層面來理解公平與效率的關系：

第一個層面是公平與效率的內在本質關系。公平與效率的本質關系是在拋開一切“雜質”之后的二者之間純粹的對立統一的關系，不管是在宏觀的層面上，在社會發展的整個過程中，還是在微觀的層面上，在社會發展的某一個階段，公平與效率的內在本質關系都是一致的。一方面，二者是相互依存的，互為存在的前提。沒有效率不可能實現社會的公平，而如果沒有公平，整個社會將陷入混亂和無序，效率也將成為空談。另一方面，二者又是相互對立相互排斥的，不管是過度的偏重于哪一方，都會造成對另一方的侵蝕和破壞，從而使二者之間的關系趨向于失衡狀態。在這一層面上的公平與效率的關系是永恒的，公平與效率在不受任何外力作用的時候是處于一種雙向互動的平衡關系。

第二個層面是現實中的公平與效率的狀態。公平與效率的關系不單是一種抽象的、玄之又玄的價值層面的事物，而是反映社會需求、反映社會發展狀態的現實“溫度計”，在這一層面上的公平與效率就是一面鏡子，能夠反映出社會現實、社會政策、社會體制的狀況。這時公平與效率的關系是隨著社會的發展變化而變化的。

第三個層面是對公平與效率關系處理的政策。公平與效率關系的處理應當同時考慮以上兩個層面的要素，需要將其內在規律與現實的公平與效率間的不協調對制度體制的要求結合起來，適時調整處理公平與效率關系的公共政策。公平與效率的本質關系要求二者之間始終處于一種平衡的狀態，正如生產力與生產關系之間的關系一樣，它們既是相互依存的又是雙向互動的。過分偏重于哪一方，都會造成不平衡的狀態。這也要求對公平與效率要兼顧，不能偏廢任何一方。而現實中，也就是第二個層次中的公平與效率關系中，“不協調”卻是二者之間關系的常態，由于社會發展的需要，在二者的關系中或者是過分注重公平，或者是過分注重效率。而這種不平衡的關系模式往往是社會矛盾激發的主要因素，因此，需要政府出臺政策措施來平衡這種“不平衡的狀態”，既需要兼顧二者，又需要對“較弱”的一方進行關照，以求平衡。

三、公共服務供給中的公平與效率

公共服務供給中公平與效率的關系也就是如何處理公共服務中政府與其他供給主體的主體地位及其關系的問題。我國社會貧富差距的現實以及社會公共服務中的不公平告訴我們，公平的問題應當擺在首位，公平是政府的責任，這便決定了在公共服務供給中政府的絕對主導地位。然而對公平的“取”并不必然意味著對效率的“舍”。因為沒有效率的公平將會失去物質基礎，因而效率問題也必須得到充分重視。因此，我們對公共服務供給模式的必然選擇將是： 政府主導提供，多元主體合作生產。這一模式有兩個條件： 一是必須以公共服務提供與生產相分離為前提；另一個是這一模式適用于特定的公共服務領域，即非核心的公共服務領域，而非全部公共服務領域，核心的公共服務如國防、外交、國家安全等不能使用此模式。在公共服務供給的整個過程中，實際上存在著三方主體，即公共服務的消費者、生產者以及連接消費與生產的提供者。公共服務的生產主要是指“公共服務或物品得以成為存在物的過程”，生產過程解決的是公共服務如何獲得最大的產出；而公共服務的提供就是公共服務的具體分配過程，即如何實現公共服務公平分配的過程。政府作為提供者，主導公共服務供給的整個過程，進行規劃、融資、并選擇生產者，組織生產，在整個過程中，成為主要的責任承擔者和最終責任人，能夠實現分配的公平。而公共服務的生產者可以由政府、各種社會組織、社會團體、私人企業、社會企業來擔當，通過競爭機制的作用而提供生產出最優質的公共產品，能夠實現產出的效率。在這種政府主導提供，多元主體合作生產的公共服務供給模式中，政府主導地位沒有改變，政府始終是公共服務的主要供給主體；而在生產領域，多元主體合作生產公共服務，提供與生產相分離，而又將其統一于公共服務的整個供給過程，在這個前提下，通過對政府與其他主體地位的調整而實現公平與效率的最優整合。

四、小結

公平與效率是公共服務發展的內在動力。人類正義觀的發展給公共服務提供了直接的價值動力，從一開始，公共服務就承載著“正義”而來，公平是公共服務的基本價值邏輯，“均等化”成為公共服務的“內隱目標”，其基本內涵包括尊重基本公民權的權利平等，公共服務人人可及的機會平等，以及基本公共服務人人享有的實質平等。然而，效率對公平的基礎性作用使得公共服務的公平理想必須適應于效率現實，公共服務的發展同樣遵循著效率邏輯，從這個角度我們可以更好地去解釋現實社會中公共服務的非均衡性，解釋公共服務的歷史性、階段性。

政府公共服務行動奉行的基本規則是“取之于民、用之于民”，這“取—用”之間的本質是社會資源和社會財富的再分配問題。在社會資源和社會財富分配問題上，效率與公平之間的平衡是一個基本的邏輯。因此，一定社會歷史時期的公共服務均等化的具體內容和水平必須與當時的經濟發展水平相適應，并充分考慮到社會效率問題。

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作者簡介：

趙欣（1995—），女，山西臨汾人，山西財經大學2017級行政管理專業研究生 .