從建立共同認識到直面復雜問題
——北京老城白塔寺地區保護更新的實踐探索

趙幸，馮斐菲，葉楠/ZHAO Xing, FENG Feifei, YE Nan

作者單位：北京市城市規劃設計研究院

引言

以“胡同-四合院”傳統格局構成的傳統平房街區是北京老城最重要的組成部分之一。這種獨特的街區肌理和居住形態不僅承載著老城傳統城市營建的文化底蘊，亦展現著千年古都綿延至今的旺盛生命力。自新中國成立以來，隨著城市發展階段、歷史文化遺產保護理念的不斷演進，隨著人們對于美好生活的向往越發強烈，傳統平房區的保護和更新始終作為老城規劃建設中最為重要的核心問題，在不斷思考和探索中尋找著方向。尤其近30年來，老城傳統平房區從以房地產開發為導向的大拆大建，徹底轉向了老城整體保護下的有機更新，形成了越來越強烈的保護共識、越來越豐富的實踐成果和越來越多元參與的共治局面。

作為北京市第一批公布的歷史文化街區，白塔寺地區在過去30年中經歷了商業開發的威脅，也得到了及時的保護，近年來更在整體保護和有機更新思想指導下大膽嘗試技術創新與機制創新，不斷實現地區文化魅力復興與品質提升，為保護古都金名片和落實老城整體保護貢獻了有益的思路和寶貴經驗。

1 老城整體保護的思路與政策演變

建國初期，老城內除重要文物外，大部分是以居住功能為主的傳統平房區，總的來說保留著完整的平房四合院風貌格局。然而，受城市人口增長、房屋衰敗和“文化大革命”、知青返鄉、唐山大地震等一系列歷史事件影響，老城平房區人居環境不斷惡化。為解決緊迫問題，北京市政府陸續出臺了“見縫插針”“滾雪球”“推、接、擴”等一系列以解危排險為目的的指導措施，導致平房區內出現大量插建，四合院淪為大雜院，老城的城市布局與古都風貌被嚴重破壞。

隨著改革開放后國民經濟發展步入正軌，人們對歷史文化遺產保護的意識開始初步建立。1982年，國務院將北京公布為第一批歷史文化名城。1983年的《北京城市建設總體規劃方案》中首次明確提出“要保護古建筑及其周邊環境，從整體上保護和發展北京特色”。但與此同時，人們對于老城內住房條件改善的意愿也越發強烈，陸續開展了以小后倉、東南園、菊兒胡同為代表的一系列平房區改造試點工程，實現了在回遷一定比例人口的同時對住房條件進行就地改善，但在不同程度上也改變了歷史街區原有的風貌形態。

1990年代，政府對于歷史文化遺產保護的重視程度和投入力度日漸提升。1990年，北京市公布了第一批25片歷史文化街區名單。1991年《北京城市總體規劃》中首次提出了北京是“世界著名古都”的定位，并建立了文物、歷史文化保護區、老城整體3個層次的歷史文化名城保護體系。但另一方面，1990年，北京市做出《加快北京市危舊房改造的決定》，1992年起國家由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，土地有償出讓政策出臺，許多房地產大規模開發項目以危改的名義進入老城。截止2003年，北京老城內同時確定了137個危改項目，總面積約20.64km2，占到老城總面積的1/3，對老城整體保護造成了前所未有的沖擊。

進入新世紀，隨著奧運會申辦成功，北京以著名古都的身份展現在世界面前。國際社會的審視讓北京更加意識到珍視自身文化底蘊、展現悠久文明傳統的重要性，也讓北京意識到扭轉以房地產開發為導向的老城更新的必要性。2001 年《北京舊城25片歷史文化保護區保護規劃》編制完成，2002年《北京歷史文化名城保護規劃》編制完成，2003年《北京皇城保護規劃》出臺，2004 年《北京第二批15片歷史文化保護區保護規劃》編制完成，2005 年《北京歷史文化名城保護條例》和《北京舊城歷史文化保護區房屋保護和修繕工作的若干規定》正式實施，2007 年《北京舊城房屋修繕與保護技術導則》出臺。在2004年出臺的《北京城市總體規劃 （2014年-2020年)》 中明確提出，應堅持（老城）整體保護，堅持以人為本，積極探索小規模漸進式有機更新的方法。2006年《北京市中心城控制性詳細規劃》則進一步貫徹總體規劃保護原則，形成了具體的城市建設管控要求。這一系列具有建設意義的規劃和政策文件明確了北京老城保護的重要性、必要性和嚴肅性。在其指導下，人們逐漸重新凝聚形成對老城進行整體保護、有機更新、文化復興的共識，一系列政府主導、實施主體推動或社會自發開展的傳統平房區更新改造實例也不斷涌現出來，為老城保護更新提供了不同思路。

2010年，北京市成立了“北京歷史文化名城保護委員會” 。2014年，習近平總書記考察北京時提出：“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責。”2017年， 《北京城市總體規劃 （2016年-2035年）》提出，應“推動老城整體保護與復興，建設承載中華優秀傳統文化的代表地區”，應“保護北京特有的胡同——四合院傳統建筑形態，老城內不再拆除胡同四合院”。中共中央國務院在對于《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》的批復中進一步強調，要加強老城整體保護，老城不能再拆，應通過騰退、恢復性修建，做到應保盡保。在70年的探索與博弈下，老城整體保護終于成為一種自上而下的社會共識，其重要性被提升到前所未有的高度。而作為老城最重要的組成部分，傳統平房區的保護更新也將在更加明確的導向下尋找最終的答案。

2 近30年不斷反思中凝聚共識的傳統平房區保護更新實踐

2.1 矛盾的1990年代：保護體系建立與經濟發展沖擊共同作用下的平房區改造。

在建國至今70年老城保護的歷程中，1990年代是最為矛盾和動蕩的時期。在這一時期內，北京歷史文化名城保護的體系初步建構，歷史文化街區的名單與范圍得以確定，政府對于名城保護的投入也逐漸加大，可以說政府在歷史文化遺產保護的政策導向上實現了質的飛躍。盡管如此，在房地產熱潮的沖擊和經濟利益的驅動下，老城內金融街、東方廣場、新世界等商業開發項目和金魚池、天橋、牛街等大規模危改項目陸續實施，老城內大面積的傳統平房區被成片拆除。

在這一時期內，作為公布名單但尚未劃定保護范圍的歷史文化街區，白塔寺周邊的傳統平房區同樣也面臨著整體改造的威脅。根據當時的城市規劃，阜成門內大街將被拓寬為道路紅線60m的城市主干道，白塔寺山門將不復存在。同時，街區內規劃新開辟南北向的西內南小街南延，道路紅線寬度30m。白塔寺西巷、白塔寺東巷、安平巷等原有胡同肌理盡管在一定程度上被留存，但胡同寬度也將被拓寬至20m。不僅如此，根據當時劃定公布的文物建設控制地帶，白塔寺文物保護范圍外圍東西兩側距離白塔寺建筑群中軸線60～85m內的平房區均被劃定為規劃綠地，范圍內的平房建筑將被全部拆除。

但與此同時，專家和規劃管理者們亦在積極反思這種過于粗放的城市建設管理模式。吳良鏞先生指出：“應當把白塔寺街區改建納入城市總體的發展戰略來考慮，不能簡單籠統地計算白塔寺街區改建的經濟平衡，應當追求改建的長期的經濟效益、文化效益、社會效益、環境效益以及這些效益給城市帶來的綜合效益”[6]。現任住房和城鄉建設部副部長、時任北京市城市規劃設計研究院規劃師的黃艷則提出：“北京老城區是經過幾百年的建設形成的，想在短時期內對其實行全部的改造是非常危險的。在我們現在的經濟水平下，獲得利潤必然是開發者的首要目的，而保護古都風貌則是一個非常軟弱的觀念。所以，從全局和長遠的觀點來看，暫緩對老城重點風貌地區的改造工作，留一點文章給我們的后人做，可能不失為一個上策。[5]”

2.2 探索的世紀之初：平房區保護更新模式的不同嘗試。

隨著第一批25片歷史文化街區保護規劃的批復和公布，歷史文化街區整體保護的思路終于被明確下來。保護規劃將街區劃分為核心保護區和建設控制地帶，通過對街區內各類建筑的逐幢踏勘，鑒定其風貌價值與建筑質量，明確了文物、保護、改善、保留、更新、整飾等不同類型的更新改造方式。在物質空間形態得以留存的基礎上，人們亦開始關注建筑、人口、社會的共同更新，不斷開展起小規模漸進式有機更新的嘗試。

1 1990年代白塔寺地區現狀胡同肌理與規劃道路之間的關系

2 阜成門內歷史文化街區保護規劃-建筑的保護與更新方式規劃圖

以2001年啟動的煙袋斜街改造為例，該項目為貫徹歷史街區的有機更新，在規劃中明確否定大片推倒重建的改造方式，并通過對現狀的整治，對發展、建設的引導控制達到循序漸進地實現街區風貌的改善、業態的提升、社會的發展、文脈的延續。在規劃引導下，煙袋斜街的保護更新實現了立面景觀整治、功能業態調整、居住院落整改的多重目的，驗證了物質環境更新、人口結構調整和社會經濟發展是能夠通過正確的引導得到共同解決的，為之后的保護更新規劃留下了寶貴的實踐經驗。

在這段時間里，白塔寺地區也陸續開展了《朝阜大街城市設計》《北京市阜景文化旅游街保護發展規劃》《北京市白塔寺保護、整治、復興規劃》等一系列規劃研究工作，建立了對地區建設強度、建筑高度、空間形態等方面的控制要求及引導建議，試圖研究該地區功能定位、產業發展、民生改善的方向，同時亦對街區保護更新的實施模式展開探討。然而這些規劃大多仍以藍圖式描繪發展愿景為主，對于規劃實施的指導性不足，導致實際開展保護更新行動的效果十分有限。隨著時間的推移，白塔寺地區大量房屋仍在不斷破敗，基礎設施逐步老化，停車、私搭亂建、街道環境等問題持續惡化，亟需盡快明確思路，推動街區更新的實施落地。

2.3 共識的形成：多元融合的歷史街區有機更新和社會治理創新。

隨著實踐的不斷深化，人們越發認識到老城傳統平房區的更新改造是一項立體、綜合而復雜的工程，涉及歷史保護、民生改善、設施提升、文化復興、社會治理等多方面內容，不僅需要高水平的空間規劃設計，更需要看不見的文化挖掘、社會設計、機制構建，以理順歷史街區內錯綜復雜的關系。基于這樣的認識，一些傳統平房區開始嘗試將硬性的街區空間更新和軟性街區治理創新相配合，利用跨學科手段多角度解決街區復雜問題。

例如，西城區大柵欄歷史文化街區以楊梅竹斜街為試點，開展了由實施主體為平臺組織的街區保護更新實踐。在政府與實施主體的統籌謀劃下，街區內首先開展了自愿協議騰退、基礎設施改造、環境景觀改善和建筑立面整治，降低了人口密度，提升了胡同的整體面貌和公共空間品質。同時，實施主體以北京國際設計周和大柵欄跨界中心為平臺，通過設計邀請與征集的方式，發起大柵欄領航員計劃，引入社會力量共同開展街區更新創新實踐。在多年積累下，街區內不僅探索出內盒院、微雜院等院落建筑更新改造模式，亦探索出平移并院、院內公共配套、民宿、聯合辦公及小型孵化器等不同的雜院利用方式, 更通過“節點引入、簇狀輻射、適度引導、自然生長”的產業發展路徑，逐步孵化落地具有文化內涵的文化創意及特色商業70家，形成了傳統與現代和諧共生的街區文化氛圍。

而東城區的東四南歷史文化街區則探索了以基層政府為主體、以社會組織為平臺、以專業力量為引導的街區保護更新模式。街區借助史家胡同風貌保護協會這一民間組織，引入跨學科專業力量與在地居民合作，開展了針對大雜院公共空間、胡同微花園、傳統菜市場等一系列小微公共空間的參與式改造，建立起居民主動參與街區公共空間維護的良性自治機制。同時，街區引入并培育起一批扎根社區的專業社會機構，通過運營特色公共文化空間的方式，吸引居民共同開展胡同口述史收集、社區公約編制、社區藝術家培育等軟性活動，發揮了挖掘街區文化內涵、豐富居民文化生活、凝聚居民家園意識的重要作用。隨著越來越多的社會力量參與共建共治，街區又進一步建立了由專家指導、社會組織運營的東四南精華區治理創新平臺，形成了政府、在地機構、社區、居民之間穩定的議事協商機制，保障了政府任務與在地需求之間的緊密銜接，孵化了更多給居民帶來幸福感、獲得感的落地項目。

3 改造后的大柵欄楊梅竹斜街

3 直面復雜問題的白塔寺再生計劃

白塔寺地區地處北京老城，是老舍筆下“最美大街”朝阜線西端頭具有獨特景觀的歷史文化街區。自明代朝天宮焚毀后，白塔寺地區百姓開始自發建設，形成了與其他歷史街區不盡相同且矛盾更為突出的區域特征。這里的胡同22%寬度不足3m、20%的路口斷頭、90%以上市政承載力不足，29條胡同內被塞滿了700多輛機動車，臨近停車場超載率達200%。50%以上居民人均居住面積不足10m2、70%居住建筑質量堪憂、68%忍受著沒有戶廁的不便，而院落加建、垂直加建等問題則十分普遍。

作為新一版總體規劃確定的老城歷史文化精華區之一，白塔寺地區的現實情況不僅難以滿足人民對美好生活的需要，亦難體現首都文化金名片所應有的價值。因此，西城區委派區屬國企北京華融金盈投資發展有限公司作為實施主體長期進駐白塔寺地區，在西城區什剎海阜景街建設指揮部的協調指導下，推動街區整體保護更新、民生改善和文化復興。

與老城內其他傳統平房區保護更新案例不同的是，白塔寺地區在開展工作之初即重視街區系統性規劃設計工作。實施主體提出“白塔寺再生計劃”理念，聯合大量規劃設計單位、研究機構、社會力量，搭建起從宏觀、中觀到微觀不同層面的街區空間更新框架，為街區更新實施工作提供了思路指引。同時，街區亦搭建平臺，形成了社會參與和社區自治相結合的街區治理模式，力求以白塔寺為試點建立跨學科、跨領域的研究與實踐，綜合解決老城傳統平房區的復雜問題，打開北京老城保護更新工作的新局面。

3.1 串聯宏觀、中觀、微觀尺度的空間更新。

針對硬性的歷史街區空間形態保護和硬件設施提升，白塔寺地區開展了面向街區整體、小片區、街道和院落單元等不同層面的規劃實施研究與實踐探索，形成了全局掌控、細微處入手的工作思路與實施經驗。

（1）宏觀層面：系統性的街區規劃實施指引。

盡管多年來白塔寺地區已開展過多輪保護規劃、控制性詳細規劃、整體城市設計等工作，但這些工作以藍圖式規劃為主，缺少指導目標實現的具體路徑。因此，2014年白塔寺地區開展編制了《北京市西城區白塔寺地區規劃實施研究》，為上位規劃和實施工作之間建立起有效銜接。該研究提出，應尋找歷史文化資源保護和基礎設施改善之間的平衡點，以“最小干擾下實現最大提升”為原則，明確近期推動傳統平房區保護提升的“次優目標”。具體而言，規劃確定以街區現狀正規建設規模和近期常住人口為基數，核算公共服務和基礎設施配套量，以滿足當前民生改善需求。在嚴格避讓文物、古樹等剛性保護要素的基礎上，規劃慎重研判街區內每一條因交通組織或管線敷設需要打通、拓寬的胡同節點，并論證縮窄并無太大實施必要的城市道路紅線，通過反復比選形成拆遷量相對最小，而市政管線和交通微循環改善相對最大的胡同空間定線方案。同時，規劃積極應用創新技術手段最大限度利用胡同空間，以街區北側受壁街規劃道路實施為契機，利用其地下空間規劃建設市政綜合管廊與機械化停車廊道，不僅大幅提升街區基礎設施承載力，更定向解決了489個常住戶籍人口的基本車位需求，為胡同風貌凈化和街區民生改善提供了有力支撐。不僅如此，為推動街區基礎設施系統的整體提升，規劃為街區內29條胡同編制了工程綜合方案，制定了由主及次、分批分類的改善目標與實施計劃，為街區民生工程的有序實施奠定了基礎。

（2）中觀層面：以小片區、街道為單元的探索性實踐。

在宏觀規劃指導下，為了有序推動規劃落地，白塔寺地區進一步劃定了更具操作性的規劃實施單元，即一組胡同圍合而成的小片區。小片區內的每個院落盡管規模較小、空間資源有限，但當將其作為一個整體考慮時，部分院落和胡同空間則可用于建設共享型的小型市政設施和公共活動空間，有效提升片區內院落的居住品質。因此，白塔寺地區以青塔胡同東側的10余個院落的小片區為試點，利用疏解人口騰退出的院落空間安排服務片區的污水處理設施和公共文化功能，帶動了多個院落的整體提升。

同時，街區也開始以重要歷史街巷為切入點，推動街道風貌、市政基礎設施、慢行環境的綜合整治提升。在阜內大街的試點改造中，實施主體積極推動新技術、新標準的應用，將不合理占據街道公共空間的183根線桿整合為36根“綜合桿”和19根交通桿，有效整理出寶貴的街道空間資源，形成了連續舒適的人行、自行車交通空間，與實用美觀的自行車停放、座椅等街道家具，為老城街道空間提升貢獻了寶貴的成功案例。

4 東四南歷史文化街區的大雜院公共空間提升

5 東四南歷史文化街區的大雜院公共空間提升

6 白塔寺地區規劃實施研究中確定的胡同邊界控制線

7 受壁街市政管廊和地下停車廊道

（3）微觀層面：以院落為單元的新舊共生試點。

具體到院落層面，白塔寺地區與優秀建筑師團隊合作，一方面持續探索幫助老街坊進行就地改善的適宜模式和技術手段，開展了以“開間更新”為代表的房屋成套化改造、集成式住宅、可變家居等方面的嘗試，使平房四合院建筑滿足現代化的居住生活需求。另一方面，街區亦嘗試引入與四合院空間形態相協調的新型居住模式與業態，例如探索年輕人院落合居模式的“胡同”，嘗試為老街區引入新型公共文化生活的“胡同美術館”“胡同博物館”“429共享院”等，用實踐案例驗證了傳統平房區居住形態和生活方式的不同可能性。

8 阜成門內大街改造前后對比

9 阜成門內大街改造前后對比

10 開間更新

11 429共享院

12 白塔寺街區會客廳

13 白塔寺再生計劃

3.2 社會力量和社區參與相結合的治理創新

在硬性的空間更新改造之余，軟性的文化復興與社會網絡構建對于傳統平房區而言同等重要。因此，白塔寺地區以共享共治為最終目標，專注長期培育和發揮社會力量，持續孵化社區自組織能力，探索出凝聚多方力量實現街區文化與社會有機再生的獨特路徑。

（1）利用公共空間孵化社區自組織。

近年來，街區內利用疏解騰退空間陸續建成青塔41號胡同博物館、白塔寺街區會客廳等新型公共文化設施，并委托專業機構運營，為居民提供相互交往、協商議事、共同行動的公共空間。在這些空間的孵化之下，越來越多本地居民開始了解街區保護更新理念，并形成各具特色的社區自組織，成為主動參與到街區空間更新和社會治理創新中的有生力量。

（2）建立街區理事會共謀發展。

為搭建多方共商街區事務的議事平臺，白塔寺地區建立了北京老城內首個街區理事會，理事成員由68名居民代表、駐區單位、商戶代表和專家組成。以其為平臺，街區內的各利益相關方得以建立協商議事機制，并全過程參與到街區環境治理、社區營造、商業提升等方面的決策和實施之中，使街區保護更新成為街區成員共同的事業。

（3）利用北京國際設計周導入社會力量。

為了進一步匯聚眾智，白塔寺地區以北京國際設計周為契機搭建社會參與平臺，引入多元社會力量共同思考和解決老城傳統平房區保護更新的復雜問題。幾年來，白塔寺地區在設計周期間圍繞“北京小院兒的重生”、“新鄰里關系”的營造等不同主題，收集到大量來自社會的精彩提案。一些提案在設計周展覽展示過程中獲得廣泛認可，逐漸深化成為成熟的落地實踐項目，為街區發展貢獻了智慧和力量。

4 展望可持續的傳統平房區保護更新機制

在過去的70年中，北京老城的保護與更新不斷經受著經濟與社會的考驗，尤其在近30年經歷巨大的方向性轉變后，終于形成了越來越堅定穩固的社會共識。在老城整體保護原則指導下，在政府有形之手、市場無形之手和市民勤勞之手的共同推動下，以白塔寺再生計劃為代表的老城傳統平房區從空間更新和治理創新入手，逐漸積累形成了大量創新規劃理念、系統工作方法和扎實的實踐成效，獲得了積極廣泛的社會評價。

與此同時我們也看到，這些理念、方法與成效目前仍停留在試驗階段。這是由于我們尚缺乏一套合理完善的傳統平房區保護更新驅動和保障機制，使之能夠可持續地開展下去。然而新的契機也在不斷出現，2019年，市住建委聯合東西城區政府印發了《關于做好核心區歷史文化街區平房直管公房申請式退租、恢復性修建和經營管理有關工作的通知》。在這一政策指導下，居民可以自愿選擇外遷或在本地留住，相應獲得貨幣補償、共產房，或者開展就地改造。相信在不久的將來，隨著更多配套政策的出臺、細化和實踐，以白塔寺地區為代表的老城傳統平房區的保護更新和民生改善將在合理的成本下，由政府、企業、居民共同協作完成，真正形成傳統平房區可持續、可造血的保護更新機制。