丹江口庫區及上游水土保持工程實施效果評估指標體系研究

王國振，卜崇峰，馮 偉

(1.中國科學院/水利部 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100；2.西北農林科技大學 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100; 3.水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

2006年，根據國務院關于《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》(以下簡稱《規劃》)批復(國函〔2006〕10號)的精神，國家發改委、水利部啟動實施了丹江口庫區及上游水土保持工程(簡稱“丹治”工程)。2012年國務院以國函〔2012〕50號文件批復了《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》，建立了由國家發展改革委、南水北調辦牽頭，河南、湖北、陜西三省人民政府和有關部門參加的部際聯席會議機制。

《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》的實施，實現了南水北調中線工程2014年汛后如期保質通水，取得了階段性成果。已經實施的兩期(一期2007—2010年，二期2012—2015年)的“丹治”水保工程，是否發揮了水土流失有效控制、水質情況顯著提高、水土資源高效利用、生態環境明顯改善、群眾脫貧致富等預期目標，要回答這個問題亟待開展科學的效果評估工作。2015年中國國際工程咨詢公司對“丹治”工程進行了較系統的評估，但是沒有提出一套具體的評估指標體系及相應指標的獲取方法，評估結果存在條理不清、可靠性低等問題。為此，本課題針對“丹治”工程的特點和要求，結合對已有評估工作的系統分析和全面把握，構建了適合庫區的水土保持工程實施效果評估指標體系，旨在為進一步加強國家水土保持重點工程建設管理，不斷提高項目決策水平和投資效益提供技術支撐。

1 數據獲取與分析方法

本部分的分析數據來源于中國知網(CNKI)，以特定術語“水土保持效果評估”“水土保持效益評價”作為主題詞進行檢索，剔除無效數據后，最后篩選整理出2007—2017年包括30個研究機構和202名作者的120篇文獻，采用文件管理軟件EndNote進行數據分析，根據不同學者提出的重點工程效果評估指標、水土保持效益評價指標，合并意義相同但表述稍有差異的評價指標，并運用SPSS軟件通過聚類分析(表1)篩選出“最常用”“常用”“較常用”指標，這些出現頻率高的指標反映了我國學者對效果評估、效益評價的共性認識。

表1 聚類分析向量示意

注：表中數字1反映指標Vi存在于文獻j中，0反映指標Vi不存在于文獻j中。

2 水土保持工程的評估指標分析

水土保持工程評估大體經歷了效益評價和效果評估兩個階段。效益評價工作主要針對小流域和一些小規模點狀治理工程，評價內容主要包括生態效益、經濟效益和社會效益，這類工作強調水保工程帶來的直接效益；效果評估工作主要針對諸多大規模的國家重點工程開展，評估內容除效益指標外，還包括工程建設、工程管理等多個方面，這類工作不僅關注水保工程的效益發揮，還強調項目的組織和執行情況，評估內容更加全面，評估結論具有更好的實踐指導意義。

2.1 水土保持工程實施效果評估指標體系

最近20年來，國內外學者對水土保持工程評估開展了許多探索工作。為全面了解評估工作的研究現狀，通過文獻分析法，從研究工作角度對評估工作進行一個總體的梳理和了解。文獻分析表明，已有研究大多關注小流域及小規模水保工程的效益評價，也取得了非常多的可借鑒成果。針對諸多國家重點水保工程的實施效果評價研究，相關的工作不僅起步晚且數量少。查閱有限的研究文獻，對已有水保工程實施效果評估研究進展總結如下。

(1)“長治“項目評估指標。1988年經國務院批準將長江上游列為全國水土保持重點防治區，1989年在金沙江下游及畢節地區、嘉陵江中下游、隴南陜南地區和三峽庫區4片首批啟動實施長江上游水土保持重點防治工程(以下簡稱“長治”工程)。“長治”工程堅持以大流域為依托，以小流域為單元，以解決群眾生產生活實際問題為著力點，以保護修復為主，以生態效益為主，結合經濟效益，兼顧社會效益，實現水土流失標本兼治[1]。基于此指導思想和原則，“長治”工程評估時涉及了生態效益、經濟效益、社會效益、工程建設管理情況等4個方面的23項指標。

(2)黃土高原世行項目評估指標。陜西省黃土高原水土保持世行貸款二期項目從1999年12月開始實施，2001年8月對原定項目實施方案做了適當調整。經過6年的艱苦努力，完成水土流失治理面積121 551.26 hm2，占計劃任務的101.72%。昔日的窮山惡水，如今已逐漸變得山綠、水清、人富，并逐步走上了人與自然和諧相處的可持續發展之路，被世行和水利部譽為生態和扶貧的樣板項目[2]。

基于項目目標、要求，黃土高原世行項目共涉及土壤性質改善、基本農田增產、土地利用率、建設任務完成情況、還貸能力等29項指標。

(3)革命老區項目績效評價指標。國家水土保持重點建設工程(革命老區項目)，自1983年開始已連續實施四期。2013年，水利部、財政部啟動新一期工程，進一步擴大了實施范圍和規模，計劃治理面積為6 570 km2，至2015年，中央財政已累計安排補助資金54億元。

設計評價框架時，評價小組確定相關性、效率、效果、可持續性四個維度為評價準則。圍繞四個評價維度，選定了包含項目目標與國家和地區水土保持戰略的吻合度、治理水土流失面積按計劃完成率、預計流域植被覆蓋率變化量、項目管護主體是否落實等總計25項指標的架構。通過對已有重點工程相關文獻的梳理發現，評估既包含了生態、經濟、社會方面的指標，反映了工程帶來的直接效益，也包含了工程建設、工程管理等方面的指標，評估較全面。但也存在一些問題，如某些指標的名稱不規范、一些相關指標沒有合并顯得冗余等問題，為我們接下來的工作提供前車之鑒。通過對已有重點工程指標體系研究工作的分析、歸納、聚類分析，我們發現已有重點工程實施效果評估常用的指標包括14項(表2)。

表2 重點工程實施效果評估常用的14項指標

上述分析表明，“長治”項目共涉及23項指標，黃土高原世行項目共涉及29項指標，革命老區項目共涉及25項指標。通過歸納總結，已有重點工程實施效果評估常用指標體系包含2個部分(效益評估、工程建設管理)，其中效益評估部分常用指標為10個，工程建設管理常用指標為4個。存在問題較明顯，如指標的選取不全面，不能全面反映項目區情況，指標名稱、分類不規范等。

建設管理類指標多與工程實施情況有關，具有很好的通用性，可以為“丹治”工程指標體系構建提供直接參考。經歸納總結認為，已有重點工程評估常用的10項效益指標也同樣具有很好的普適性，但效益評價指標因項目區獨有特色而有差異，且效益評價又是重點工程實施效果評估指標體系的重要組成部分，因此有必要對效益評價工作進行系統分析、梳理，為構建更加科學、合理的重點工程實施效果評估指標體系奠定基礎。

2.2 水土保持工程效益評價指標體系

水土保持效益評價指標主要包括生態、經濟、社會三大方面。針對三大效益，趙建民等對2007年以前的文獻進行了回顧，總結發現常見水土保持效益評價有67個指標，并通過聚類分析提出13個最為常用的評價指標(表3)[3]。

表3 13個水土保持效益評價常用指標

但相關專家也指出，隨著社會發展階段、環境訴求目標的不同，有關污染物排放、水質狀況、大氣質量等其他指標也應被納入水土保持效益評價指標體系中。

2007年以來，許多學者以諸多小流域為研究對象，對水土保持工程效益評價進行了探討。不少學者因地制宜地結合項目區實際情況選用適當指標對項目區水土保持工程實施效益進行了客觀、科學評價[4-12]。由于不同作者建立評價體系的出發點和目的不同，所以不同評價內容簡繁、評價指標選取有較大差異，通過聚類分析篩選出常用指標9項(表4)，這些指標反映了我國學者對水土保持綜合效益的共性認識。

表4 9個最常用的水土保持效益評價指標

通過對比發現，相對于趙建民等提出的13個最為常用的指標，表4中的9項指標更側重于生態效益和社會效益的評價，像資金產投比、投資回收期等經濟指標逐漸被弱化或不再作為效益評估的指標。

這9項效益指標與已有重點工程常用效益指標相比，兩者高度契合的有蓄水能力、保土能力、植被覆蓋率、糧食增產、人均純收入等指標，再次證實部分水土保持效益評價指標具有很好的普適性，也反映了我國學者對水土保持效益評價的共性認識，為“丹治”工程效益評價部分指標體系選取提供有力支撐。依據之前國家重點工程指標體系構建的4個模塊及其暴露出的問題，在此基礎上構建了“丹治”工程指標體系。

3 “丹治”工程實施效果評估指標體系構建

3.1 研究區概況

“丹治”工程區地處秦巴土石山區腹地，地薄坡陡，水土流失嚴重。特別是汛期洪水攜帶大量泥沙和坡面物質進入漢江，對丹江口庫區水源保護形成了潛在威脅。項目區覆蓋漢江、丹江兩條河流,人口居住相對集中,人類活動頻繁，對水源水質及周邊環境污染量增大，如不重點保護和防治，將直接影響進入丹江口水庫水質(圖1)。

圖1 研究區地理位置

“丹治”工程是我國的一項重大工程，在該地區實施水土保持重點防治工程建設，不但可以有效地控制水土流失、攔截大量泥沙，保護和有效利用土地資源，改善生態環境，促進當地群眾脫貧致富,而且能夠保證丹江口庫區水源的水質安全及數量，滿足南水北調中線工程調水的需求，為下游地區多輸送安全的水資源。

3.2 指標體系構建原則及方法

基于對已有效益評價和評估研究進展的系統分析、總結，針對“丹治”工程項目區特點，考慮針對性、全面性、實用性、可操作性四大原則，依據指標選取原則及三大效益指標內涵的闡述，借鑒之前學者的研究成果和《水土保持綜合治理效益計算方法》(GB/T 15774—2008)[13]中的評價指標，采用聚類分析法及專家選取法，構建了具有“丹治”工程特色的指標體系。

3.3 指標體系構建結果

在資料收集、典型調查和專家咨詢研討的基礎上，按照指標選取原則，最終確定了“丹治”工程實施效果評估指標體系，共包括26項指標(表5)。

表5 “丹治”工程實施效果評估指標體系

“丹治”工程是國家水土保持重點工程指標體系的一個重要案例，其中的工程建設情況、建設管理情況指標是重點工程考核方案要求的；由于項目多在貧困山區，經果林及坡改梯等工程可以增加農民的收入，因此土地利用結構變化、經果林增收、土地利用變化被列入評估范圍；“多輸水，輸好水”是工程的主要目的，較少土壤N、P、K流失量是保證水質的關鍵所在，該指標正是依據項目區特色選取的；其余效益指標反映了專家學者的共性認識。

4 討論與結論

4.1 效果評估與效益評價指標體系研究現狀

已有重點工程效果評估包括常用指標14項，其中包含10項效益類指標和4項建設管理類指標，這些指標不僅關注水保工程的效益發揮，還強調項目的組織和執行情況。其中，“長治”項目評估從社會、經濟、生態、工程建設管理4個方面進行，共涉及23項指標；黃土高原世行項目從實施效果、社會、經濟、生態、保土、保水效益5個方面進行了評估，共涉及29項指標；革命老區項目評估則從相關性、效率性、效果性、可持續性4個方面開展，共涉及25項指標。2007年以來開展的效益評價工作，基本是從生態、經濟、社會三方面入手，最常用的指標包括9項，生態效益逐漸被重視。

4.2 “丹治”工程實施效果評估指標體系構建

針對“丹治”工程保證水質的目標和“多攔沙，輸好水”的特點，結合已有研究成果，經過專家咨詢論證，最終確定了“丹治”工程實施效果評估指標體系共26項指標。其中，工程建設情況包含7項指標、三大效益部分包括13項指標、建設管理情況包含6項指標。后續將采用這些指標探討“丹治”工程是否發揮了“多攔沙、多輸水、輸好水”的顯著生態效益。