江蘇省糧食生產布局變化分析及功能區發展定位建議

張倩　朱思柱　孫洪武

摘要：糧食生產區域合理布局是保障地區糧食安全的關鍵。近年來糧食生產區域布局的變化反映了江蘇省農業資源稟賦在地區間重新配置的發展歷程。傳統農業優勢生產區域蘇南糧食播種面積明顯縮小，蘇北和蘇中地區逐漸成為全省糧食生產基地。在農業供給側結構性改革不斷深入及確定糧食生產功能區建設的新形勢下，江蘇省如何發揮區域間優勢資源稟賦條件，確立中長期糧食生產功能區發展方向，實現糧食產業高質量發展是今后一段時期江蘇省農業發展的重點。在梳理江蘇省各區域糧食生產格局變化態勢的基礎上對江蘇省糧食區域結構布局變化動因進行分析，根據江蘇省各區域資源稟賦特點和發展趨勢，提出促進江蘇省糧食生產功能區的區域布局與發展定位的政策建議。

關鍵詞：糧食生產;區域布局;江蘇省;糧食生產功能區;發展定位;政策建議

中圖分類號： F307.11? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）03-0301-06

2017年4月，國務院出臺《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》。旨在優化我國農業生產布局，聚焦主要品種和優勢產區，保障糧食等重要農產品的有效供給。2017年12月，江蘇省政府相應出臺《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》（下文簡稱《實施意見》）。其中，糧食生產功能區劃定面積13.33萬hm2以上市（縣）均分布于蘇北（徐州、連云港、鹽城、淮安、宿遷）、蘇中（揚州、泰州、南通）地區。然而，蘇南（南京、鎮江、常州、無錫、蘇州）地區作為傳統“魚米之鄉”，是歷史上典型的稻作文化區[1]，以平原為主，土壤肥沃，農業氣候條件優越，水資源儲量豐富，具有絕對的農業生產資源優勢，尤其適宜需要光熱與水分較多的水稻種植，歷來為江蘇省糧食單產水平最高的地區，生產效率明顯領先于蘇中、蘇北。多年來，江蘇省糧食生產布局已發生顯著變化，當前蘇北、蘇中地區成為我國重要的糧食生產基地，蘇南地區糧食生產功能明顯萎縮。在當前我國農業供給側改革新形勢下，如何更充分有效地利用優質資源要素來保障江蘇省糧食安全及提升糧食品質，走高質量發展道路，是江蘇省率先實現農業現代化的重要前提。因此，本研究將首先針對江蘇省糧食生產布局變化趨勢及動因進行剖析，并結合當前農業資源稟賦的區域優勢及特色，提出未來江蘇省糧食生產功能區定位及發展建議，為優化資源配置，打造優質高效的糧食產業提供一定的政策建議。

1 往期文獻回顧

20世紀90年代起，已有眾多學者從不同角度分析了我國及江蘇省糧食生產布局變化的原因，如杜為長等認為農作物相對價格會影響農民種植決策[2];鐘甫寧等在此基礎上選擇了更科學的變量——替代作物凈收益，驗證了水稻相對替代作物凈收益的差異是導致不同區域水稻生產布局變化的直接原因[3];伍山林認為，非農產業發展的就業拉力是導致我國糧食生產發生區域性變化的關鍵因素[4];程葉青等從生產與技術條件角度探討了我國糧食生產“由南向北”和“由東向中”的問題[5]。趙娜等提出江蘇省優勢農產品區域布局規劃的政策導向推動了江蘇省種植業空間集聚[6]。佴軍等認為種植結構調整和耕地面積變化是影響江蘇省水稻生產地域格局變化的主要因素[7]。

然而，前人的研究多集中于糧食布局變化趨勢和影響因素探究層面，對于如何依據背后動因、利用現有的區域資源優勢，提出適于實地糧食產業發展優化建議的研究仍較為匱乏。本研究結合當前農業供給側改革大背景，旨在為江蘇省糧食生產功能區建設、產業提質增效提出切實的政策依據。

2 江蘇省糧食種植布局演變趨勢分析

江蘇省歷年來都是我國重要的產糧大省。從種植面積來看，糧食作物種植面積占比始終保持62%以上，位居全國第一。與全國糧食生產發展大趨勢相同，經歷了1999—2003年糧食減產低潮期后，2004年在一系列糧食補貼政策的鼓勵下，江蘇省糧食生產面積和總產量恢復增長，到2015年實現歷史性的“十二連增”[8]。但是，江蘇省糧食生產地理布局發生了較大變化，各區域間農業產業結構調整存在明顯差異。

圖1顯示了1990年以來江蘇省蘇南、蘇中、蘇北三大區域糧食作物播種面積占全省糧食作物總播種面積比重的變化。蘇北糧食種植面積比重上升，蘇南下降，蘇中總體保持穩定。蘇北和蘇南的增減趨勢對比非常明顯，蘇北地區鹽城市、淮安市、連云港市播種面積的比重分別從13.08%、8.97%、7.21%增長到18.07%、12.15%、9.23%;而蘇南地區蘇州市、無錫市、南京市、常州市播種面積的比重則分別從 7.41%、4.38%、5.06%、4.52%下降到2.67%、1.73%、2.82%、2.44%。蘇中地區變化不大，揚州市和泰州市分別從1990年的6.95%、7.37%小幅上升到2016年的7.71%、8.01%;南通市略有下降，從1990年的9.87%上升至2003年的最高點11.69%，隨后又下降到2016年的9.55%（數據來源于《江蘇統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》，1990—2016年）。

進一步通過區位熵指數測算江蘇省各地級市糧食種植集聚程度，若各地級市區位熵指數差距較大，說明江蘇省糧食種植在某些地區集聚;若各地級市區位熵指數差距不大則說明糧食種植相對分散，以此來體現江蘇省糧食種植整體重心在空間上的分布。可表示為

AGij=qij/qjqi/q。

式中：AGij表示地級市j的糧食作物區位熵指數;qij表示地級市j糧食作物播種面積;qj表示地級市j農作物總播種面積;qi表示江蘇省全省糧食作物播種面積;q表示江蘇省全省農作物總播種面積。當AGij>1，表示該市糧食作物生產集聚水平高于全省平均水平，占據比較優勢地位;當AGij=1，表示該市糧食作物集聚水平與全省平均水平相同;當AGij<1，表示該市糧食作物集聚水平低于全省平均水平。

根據全國及我省糧食宏觀波動情況，本研究選擇1990、1994、1998、2003、2008、2016共6個重要年份作為觀測時點。

由圖2可知，縱觀1990—2016年，江蘇省糧食種植整體呈現出向江淮及里下河地區集中的趨勢。20世紀90年代初、中期，江蘇省糧食生產布局相對均衡，貫穿蘇南、蘇中至蘇北，其中蘇南、蘇北集中程度略高于蘇中。21世紀以來，江蘇省糧食種植呈現出明顯的地理聚集梯度特征，生產重心逐漸向蘇中、蘇北地區移動，蘇南地區明顯退化。到2016年，江蘇省糧食種植主要集中于連云港、淮安、宿遷等江淮地區及揚州、泰州里下河地區。

3 江蘇省糧食種植布局演變動因分析

當前，我國農業發展面臨著新要求新挑戰：（1）充足的糧食供給條件下，我國農業生產目標從追求數量向追求質量的供給側改革調整，強調農產品優質、安全、綠色、高效;（2）長期“以糧為綱”“產量導向”“大水大肥”，以及農業機械化的普及，近乎傻瓜式的農業生產方式不再需要過多的農業勞動力，青壯年勞動力大量轉移，城鎮化速度加快，農村農業逐漸衰落。因此，本部分內容在借鑒前人研究的基礎上，從各區域耕地、勞動力、科技服務等資源稟賦優勢及政策引導等方面因素探討江蘇省糧食種植布局變化動因，從而為實現江蘇省糧食產業優質安全發展目標提供政策依據。

3.1 耕地資源

土地機會成本決定了耕地資源主要向2個方向流動。（1）產業內結構調整。隨著農業技術進步與服務體系的完善，油料、蔬菜等其他作物技術日趨成熟，種植風險下降，經濟作物比糧食作物收益優勢愈發明顯，種植業結構調整背景下，耕地資源發生內部流動。由圖3可知，2016年蘇北5市農作物總播種面積較1990年均有所增長，其中徐州市糧經比（糧食作物/經濟作物）大幅下降，部分耕地資源由糧食作物向經濟作物流動，印證了圖2的徐州市區位熵變化。（2）產業間結構調整。在改革開放政策推動和浙江省、上海市工業輻射帶動下，江蘇省經濟飛速增長，尤其是蘇南地區鄉鎮工業發展迅猛，土地機會成本大幅提升，蘇南的南京、無錫、常州、蘇州地區及蘇中的南通地區農作物播種面積嚴重下滑（圖3），第二、第三產業用地不斷擠占耕地空間，蘇南、蘇中地區第一產業在GDP中的占比降到10%以下（圖4）。耕地資源減少的地區性差異或在較大程度上影響江蘇省糧食生產布局，耕地減少較快的地區糧食面積比重下降較大，而耕地減少較慢的地區糧食面積比重變化可能相對較緩。

由于自2010年起江蘇省耕地面積數據有不同程度的缺失，因此圖5統計了1990—2009年蘇南、蘇中、蘇北耕地面積變化情況。單純比較地區間耕地數量，蘇北明顯高于蘇中、蘇南地區，前者耕地面積約為后兩者的2.5倍及以上。從時間變化趨勢來看，蘇北地區耕地面積在1995—1997年顯著增加，隨后基本保持穩定;蘇中地區耕地面積整體平穩，在1994—1995年有微幅增長;而蘇南地區則在2002年之后出現小幅下降趨勢。

糧食種植尤其是水稻種植，高度依賴優質耕地。由圖5可知，蘇北、蘇中糧食面積占比變化與耕地面積占比變化趨勢基本一致，蘇南糧食面積占比下降程度大于耕地縮減幅度。可見，區域耕地資源供給約束是引起糧食種植結構變化的重要原因之一，耕地資源較豐富地區，更易形成土地集中連片的規模經濟效益，有利于糧食為代表的大田作物種植生產。

3.2 農業勞動力資源

近20多年來，江蘇省城鎮化率處于高速增長期。由圖6可知，蘇南地區率先引領市場體制改革，大力創辦鄉鎮企業，工業化、城鎮化水平提升，形成以高新技術產業集聚帶動第二、第三產業迅速發展的開放型經濟道路;蘇北地區緊隨發展，城鎮人口比重保持持續穩定上升態勢。到2016年，全省城鎮化率已達67.7%，其中蘇南75.9%、蘇中64.0%、蘇北60.7%。城鎮化擴張大幅提升了勞動力機會成本，江蘇省勞動力轉移逐漸形成了由第一產業向第二、第三產業流動（圖7），由蘇北、蘇中向蘇南流動（圖8）的雙重特征。

圖7顯示了1990年以來江蘇省蘇南、蘇中、蘇北三大區域第一產業就業人數的變動情況。整體而言，蘇北地區第一產業就業人數最多，蘇中其次，蘇南最少。時間維度上看，江蘇省第一產業就業人數的變化大致經歷了3個階段：第1階段，從1990年至21世紀初期，第一產業就業人數緩慢下降，總體較為平穩，蘇南、蘇中、蘇北三大地區變化趨勢相近;第2階段，從21世紀初期至2011年，第一產業就業人數持續下滑，降幅增大，至2011年跌至谷底，尤其是蘇北地區，從2001年的801.65萬人下降到2011年的538.97萬人，而蘇南地區下降幅度相對較為平穩;第3階段，從2011年至2015年，蘇北、蘇中地區第一產業就業人數呈現2011—2012年的短暫回升，隨后持續下降的變化趨勢，蘇南地區則呈現平穩態勢。

農村勞動力持續、單向的從農村和農業部門向城市和非農部門轉移是第一產業就業人數下降的重要原因之一。蘇北地區的第一產業勞動力基數明顯高于蘇中、蘇南地區，但其第一產業勞動力下降幅度最大，蘇中次之，蘇南最小。結合圖8，蘇南地區就業總人數上升幅度最大，說明蘇北、蘇中地區農業勞動力除了向非農產業流動之外，還存在向蘇南地域間流動的特征。

大量勞動力從農村向城市和非農部門轉移，勢必會影響到農產品生產中的勞動供給分配;另外，根據誘致性技術變遷理論，勞動力的相對稀缺會誘使機械技術的發展，又在一定程度上減少了勞動力的需求[9]。因此，表1根據《全國農產品成本收益資料匯編》，選擇江蘇省幾類代表性農產品，統計折算2001—2016年各類農產品單位面積用工量的變化。就不同種類農產品勞動力投入而言，蔬菜生產勞動力投入>水產品生產勞動力投入>油料作物生產勞動力投入>糧食生產勞動力投入。從各類農產品勞動力投入的變化趨勢來看，在勞動力機會成本上漲，農業勞動力大量轉移的背景下，相較于蔬菜、水產品和油料作物等機械化程度不高的農產品，糧食作物的勞動力投入下降趨勢最明顯，機械替代程度最高。蘇北、蘇中農業勞動力較蘇南減速更快，由此導致蘇北、蘇中地區更加偏好生產勞動力替代率更高的糧食作物。

3.3 技術服務支持

3.3.1 農業機械化程度 由圖5可知，蘇北地區耕地面積遠大于蘇中、蘇南地區，且蘇北地勢較為平坦，擁有廣袤的蘇北平原，可形成一定的規模效應，為農業機械化利用提供了良好的基礎條件。圖9統計了1995—2016年蘇南、蘇中、蘇北地區農業機械總動力變化情況。1995年蘇南、蘇北地區農業機械化總動力基本持平，略高于蘇中地區;20年來，蘇北地區農業機械化程度迅速、持續提升，蘇中地區呈現穩步小幅增長趨勢，而蘇南地區則略有下降。到2016年，蘇北地區農業機械總動力已達蘇南地區3倍多。基于不同農產品機械與勞動力的可替代性分析，地區間農業機械化程度的顯著差異也從側面印證了蘇北、蘇中地區糧食生產集聚的規模優勢，從而出現“壓經擴糧”的調整態勢。

3.3.2 社會化服務 農業社會化服務是農業生產經營領域分工協作的必然趨勢，既可以推動農業供給側結構性改革，加快農業結構調整，又能激發內需潛力，引領農業產業向價值鏈高端提升，是農業發達國家的重要標志之一。面對農村勞動力大量流失，從事農業生產多為老人、婦女、兼業人員的現實情況，農業社會化服務為農戶提供技術推廣、機耕、排灌、植保、收割、運輸、流通、金融等全程系列化服務。

截至2015年，全省各類農機合作社4 500多個，年均作業面積累計超過3 300 khm2，跨區作業的聯合收割機8萬多臺次;607家省級以上龍頭企業服務帶動農戶近800萬戶;良種推廣服務有力推動了良種到戶，全省主要農作物良種覆蓋率達95%以上;經工商登記的農作物病蟲害防治專業化服務組織3 800多個， 承包防治面積49.67萬hm2，其中水稻專業化防治覆蓋率62%、小麥47%。

江蘇省多地積極創新社會化服務模式，尤以蘇北地區為典型。淮安市淮陰區在不改變農民土地承包權的基礎上，農民以土地入股，服務社把分散、低效的土地整合起來，直接從事生產經營，加快農村土地有序流轉。截至2017年底，全區運行土地耕作服務社93家，直接經營和生產托管服務耕地超過面積2萬km2，受益農戶達7萬多戶，村均集體經濟增收近10萬元。在糧食生產大縣徐州市睢寧縣，以“鎮托管服務+村集體經營+戶利益共享”為特征的農業經營制度創新，政府出資2 000萬元注冊農業服務公司，與全鎮農業機械、植物保護等專業合作社簽訂協作協議，對各種服務力量進行整合，統一耕種、統一收割、統一植物保護、統一技術服務，降低各類農業生產費用，再加上打破了原來1家1戶分散耕種，多平整超過 13 hm2 耕地。

農業社會化服務體系的完善，極大緩解了小農戶勞動力資源稀缺、土地規模小而分散的生產障礙，有效引導農業經營主體實現專業化、集約化發展道路，大力推動了區域糧食產業發展。

3.4 政策引導

2014年，江蘇省政府出臺的《江蘇省主體功能區規劃》確定了“兩帶三區”的農業空間格局和重點生產基地。在江蘇省優勢農產品區域布局規劃中，將蘇北作為重要的農產品主產區，打造蘇北“綠色糧倉”，促進高標準、規模化水稻種植向蘇北地區集聚。在連云港、淮安等區域擴大水稻連片種植面積，推進高標準農田建設，推廣水稻生產全程托管服務。立足連云港、宿遷及淮安地區的比較優勢，劃定沿江沿海、里下河和淮北為專用小麥優勢區域，著力發展優質強筋、中強筋和優質弱筋、中筋小麥的種植與加工。引導徐州、連云港、宿遷及鹽城等地建立標準化的玉米種植體系，依靠環境資源優勢，改善飼用玉米品質，適度擴大飼用玉米種植面積，適度發展籽粒與青貯兼用和青貯專用玉米，積極發展優質鮮食玉米品種種植，形成江蘇省優質鮮食玉米種植帶。

2016年，農業部出臺《全國種植業結構調整規劃（2016—2020年）》，提出重點發展東北平原、黃淮海地區、長江中下游平原等糧油優勢產區，建立功能區，優先將水土資源匹配較好、相對集中連片地小麥、水稻田劃定為糧食生產功能區。

2017年底，江蘇省政府進一步出臺《省政府關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》。劃定江蘇省糧食生產功能區2 466 khm2。以水稻生產功能區為例（表2），各地級市劃定面積存在明顯的區域差異，劃定規模前三大地級市均分布于蘇北地區，分別為鹽城市379 002 hm2、淮安市282 668 hm2、宿遷市202 001 hm2;其次是位于蘇中與蘇北地區的揚州市200 001 hm2、泰州市197 334 hm2、連云港市188 001 hm2、徐州市174 668 hm2、南通市167 334 hm2;而位于蘇南地區的南京、鎮江、蘇州、常州、無錫地區劃定面積均在86 667 hm2及以下，尤其無錫市，包括江陰、宜興2地在內總共僅39 000 hm2。

在諸項政策導向下，各類農業專項資金、農業支持項目優先向蘇北、蘇中糧食主產區傾斜，大力推動了江蘇省糧食生產在蘇北和蘇中地區的集聚。

5 未來農業資源要素變化趨勢分析

耕地是非可再生資源，2013年中央農村工作會議提出要嚴格確保糧食安全，堅守1.2億hm2耕地紅線。江蘇省劃定246.67萬hm2水土資源條件較好、相對集中、便于耕作的永久基本農田為糧食生產功能區，確保其數量不減少，質量不降低。在國家及地方相關政策嚴格管控下，未來5～10年內耕地資源數量波動余地已不大。但是，由于長期化肥施用量過大，土壤性能趨于惡化;同時，隨著工業生產的發展和城鄉人口的不斷增加，工業“三廢”和城鄉生活垃圾使得江蘇省水體遭到不同程度地污染，水體流動使得耕地遭受污染，耕地質量惡化趨勢明顯。

2017年，江蘇省城鎮化率達到67.7%，2006—2016年，江蘇省第二、第三產業占GDP比重從92.9%增長到94.6%，平均每年提高0.17百分點。以此速度，未來5—10年內江蘇省第二、第三產業占GDP比重將增長至95.45%～96.30%。結合圖5中第一產業勞動力轉移趨勢，未來5—10年江蘇省農業勞動力將持續穩步地向第二、第三產業轉移。

與2010年相比，2015年全省農業機械總動力達到 4 827.5萬kW，增長22.6%。農機化作業水平穩步提升，全省農業綜合機械化水平超過80%。其中主要農作物生產機械化水平達85%，高效設施農業主要環節綜合機械化水平達到50%。水稻機插秧面積超過162萬hm2，機插率達到75%，總體進入水稻種植機械化的新階段。純作玉米的機播、機收水平分別達到82%、75%。隨著江蘇省農機社會化服務能力持續提高，農機作業面積持續擴大，為糧食生產、農民增收、農村勞動力轉移提供了保障。

6 結論與政策建議

改革開放以來，江蘇省農業產業結構不斷調整，從當前區域布局變化看，蘇北和蘇中地區成為江蘇省重要的糧食生產基地，全省年產15億kg糧食以上的產量大縣絕大多數位于其中。隨著第二、第三產業經濟迅速增長，城鎮化進一步發展，勞動力機會成本持續上升。在農業勞動力大量轉移、耕地資源減少的背景下，農業機械對于勞動力的要素替代導致耕地規模較大、地塊規整連片的蘇北地區逐漸呈現糧食生產集聚趨勢。在此糧食生產布局變動背景下，有效利用糧食生產功能區建設的良好契機，進一步優化農業資源配置，對促進糧食生產提質增效，推動農業供給側改革，意義重大。因此提出如下政策建議：

（1）從耕地數量與質量2個方面落實“藏糧于地”戰略。在穩定耕地面積的基礎上，提高耕地質量，在保護耕地數量的基礎上，進一步加快蘇中、蘇北地區中低產田改造、提高耕地質量、建設高標準農田;改善蘇南地區對資源的不合理利用，有效控制耕地過度流失，推進耕地生態補償政策。

（2）依靠科技創新和農業自然資源的科學時空配置破解“藏糧于技”難題。根據市場需求變化，調整農業科技力量布局。利用蘇南地區城鎮化率高、緊鄰一線城市的區位優勢，把握優質農產品的市場需求，利用蘇南高新技術集聚力量，加大農業科技精準投入，發展蘇南高端、精品農業，打造優質糧食產業基地;發揮蘇中、蘇北地區土地規模優勢，加大農業機械技術迭代創新投入，推進高標準農田建設，推廣生產全程社會化服務，破解“藏糧于技”難題，促進糧食生產提質增效。

（3）通過延長糧食產業鏈和拓寬糧食功能范圍提升糧食產業整體經濟價值。利用江蘇省經濟發達，第二、第三產業發展走在全國前列的有利條件，打破產業界限，把新技術、新業態、新模式引入糧食產業，創新產業鏈和農戶利益聯結機制，形成一二三產業交叉融合的現代糧食產業體系，讓農民充分分享產業鏈延伸、產業功能拓展的附加值。

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