實(shí)踐是最好的課堂

黃海華

2017年9月，我從全國人大常委會(huì)法工委到長寧區(qū)虹橋街道掛職任黨工委副書記。彼時(shí)，上海街頭金桂飄香，綠樹掩映在夏季的尾聲中，如今，我已掛職期滿，離滬回京重返工作崗位。時(shí)光在忙碌中悄然飛逝，讓人猝不及防。回首掛職的一年，收獲滿滿，許多感觸充盈于心間。最大收獲莫過于了解基層干部群眾所思所想、所愿所求、所行所為，感受時(shí)代發(fā)展脈搏，近距離觀察法治在基層的實(shí)踐。

實(shí)踐是最好的黨課，基層是淬煉黨性的熔爐。百聞不如一見，百見不如體驗(yàn)。一年的掛職生活，給我補(bǔ)上了政策法律落地最后一公里、直接服務(wù)群眾的寶貴一課，無可辯駁的實(shí)踐進(jìn)一步堅(jiān)定了理想信念、提高了黨性修養(yǎng)。

難以忘記，黨的十九大閉幕后，黨代表周欣在虹橋街道舉辦了一次宣講會(huì)，居民自發(fā)參會(huì)，容納200人的禮堂擠得滿滿當(dāng)當(dāng)，很多人熱淚盈眶地站著聽完報(bào)告，群眾對我們黨和以習(xí)近平同志為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的信任、擁護(hù)、期盼溢于言表，令人震撼，讓我感受到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民的選擇、基層的心聲。

從制定2018年基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作安排，到推動(dòng)制度建設(shè)，再到組織意見征求、開展階段性總結(jié)和工作交流，這次掛職中我力求把工作做得深入細(xì)致一些。

我組織了《公共圖書館法（草案）》《個(gè)人所得稅法（草案）》等8部法律草案意見征求工作，召開座談會(huì)50余次，總結(jié)法律實(shí)施存在的突出問題，提出130余條具體建議，其中17條建議被不同程度采納。

行政法調(diào)研組來滬召開《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》調(diào)研座談會(huì)，我組織邀請20位基層群眾暢所欲言，為草案修改完善提供基層群眾真實(shí)意見。

我開展行政審批告知承諾改革專題研究，走訪市審改辦等4家單位，完成《上海市行政審批告知承諾改革情況》。我與華東政法大學(xué)章志遠(yuǎn)教授合作開展法律編撰問題研究課題。我協(xié)助配合國家法室派員來長寧區(qū)人民法院蹲點(diǎn)調(diào)研互聯(lián)網(wǎng)法庭的運(yùn)行情況。

我協(xié)助市、長寧區(qū)人大常委會(huì)赴京報(bào)告工作，總結(jié)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立三年來工作情況。我組織開展虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立三周年主要制度、重點(diǎn)案例、重點(diǎn)人物的總結(jié)宣傳準(zhǔn)備工作。

我參加了全國人大常委會(huì)副委員長白瑪赤林帶隊(duì)來滬調(diào)研座談會(huì)，介紹基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作情況。我參與了全國人大常委會(huì)法工委在上海開展的《船舶噸稅法（草案）》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》等的立法調(diào)研活動(dòng)。我參加上海市人大常委法工委組織的立法座談會(huì)和區(qū)人大常委會(huì)組織的赴景德鎮(zhèn)市基層立法聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研活動(dòng)。

這一項(xiàng)項(xiàng)工作、一次次會(huì)議，都清晰地在我腦中留下了印記。所有灑下的汗水、付出的努力，對我來說都是珍貴的財(cái)富。

我看到了街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)作用：探索建立虹橋時(shí)尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，助力虹橋時(shí)尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，為的是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展;開展大調(diào)研活動(dòng)，廣泛走訪調(diào)研居民、企業(yè)、社會(huì)組織，為的是解決群眾“需、盼、求”和企業(yè)痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題;2017年投入大量財(cái)政資金用于家門口工程、舊小區(qū)綜合改造、體育公園、青春小游園景觀提升、二次供水、適老性和無障礙設(shè)施改造、舊小區(qū)加裝電梯等建設(shè)，為的是提高群眾生活質(zhì)量、增加群眾獲得感。

我感悟到國情是所有工作的原點(diǎn)，解決問題的能力是干好工作的基本功。虹橋街道摸索形成了一套工作方法，取得了較好成效，對做好立法工作有啟發(fā)借鑒意義。向上對標(biāo)向下問策，自我加壓勇于爭先。綜合施策，多管齊下，形成共治、自治、德治、法治“四治”合力。精細(xì)化工作，抓住主要問題和主要矛盾，精準(zhǔn)發(fā)力。

我體會(huì)到韌勁是干好工作的前提，善于協(xié)調(diào)是法寶。掛職期間，我多次向街道主要領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)委組織部反映，推動(dòng)爭取到3名具有法律背景的選調(diào)生派駐街道參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，后來經(jīng)過反復(fù)匯報(bào)和溝通，又與華東政法大學(xué)建立實(shí)習(xí)生制度。我們擴(kuò)大、優(yōu)化聯(lián)絡(luò)員信息員隊(duì)伍，吸收新鮮力量加入，探索建立法律專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫，確定“重點(diǎn)人”名單，反復(fù)研究制定考核激勵(lì)辦法，推動(dòng)設(shè)立“金點(diǎn)子”和“金螞蟻”等獎(jiǎng)項(xiàng)。我們與萍聚工作室、欣法官工作室、市律師協(xié)會(huì)建立了常態(tài)合作機(jī)制。

在一系列工作中，我有了一些思考和感悟：法律應(yīng)當(dāng)順應(yīng)從管理到治理的發(fā)展趨勢，社會(huì)公共利益與個(gè)人合法權(quán)益的協(xié)調(diào)平衡是行政法的永恒主題，而科學(xué)立法、民主立法需要基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮更大作用。

“管理”與“治理”看起來僅一字之差，內(nèi)涵卻有天壤之別。管理的主要思路是自上而下、單向的管束，類似貓抓耗子，倚重行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)力手段，近年來立法中“亂象用重典”多多少少是管理思路的延續(xù)。嚴(yán)格管理取得的效果，來自于對權(quán)力和懲戒的懼怕，一旦有漏洞可鉆或者貓忙不過來、打盹時(shí)，老鼠就會(huì)卷土重來。

治理的主要思路是社會(huì)各方合作、協(xié)同，統(tǒng)籌自治、共治、法治方式，綜合運(yùn)用市場、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)、行政手段，重在預(yù)防和治本。目前黑名單制度和守信激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒是治理思路的彰顯。治理取得的效果，來自于社會(huì)各方對法律規(guī)則的內(nèi)心認(rèn)可和對法律的信仰，有利于形成“老鼠過街人人喊打”的局面，久而久之老鼠會(huì)越來越少。

虹橋街道拆違工作既快又好的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是運(yùn)用了治理理念，而不是迷信強(qiáng)制手段，無誤拆、無強(qiáng)拆、無非訪是“源頭治理、疏堵結(jié)合”治理方式結(jié)出的善果。而告知承諾屬于行政許可領(lǐng)域，也實(shí)踐了治理理念，注重發(fā)揮市場主體自我負(fù)責(zé)、自我管理作用，降低了許可門檻、激發(fā)了社會(huì)活力，如普通貨運(yùn)設(shè)立審批中將自有車輛定為承諾件后，申請人不需要提前購買車輛，大大減輕了申請人負(fù)擔(dān)又不影響監(jiān)管。

這次掛職不僅讓我學(xué)到經(jīng)驗(yàn)，也引發(fā)了我對一些問題的思考。

很早以前，我就學(xué)習(xí)了黨的十八屆四中全會(huì)提出的“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”的精神。2015年，全國人大常委會(huì)法工委設(shè)立了四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，虹橋街道是唯一設(shè)在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的街道層面的立法聯(lián)系點(diǎn)。經(jīng)過三年多的努力，立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了從無到有的飛躍、由試運(yùn)行到制度化的嬗變。這段掛職經(jīng)歷使我深深感到，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是“直通車”，通過“直通車”收集到的基層“原汁原味”的意見建議已經(jīng)在立法工作中發(fā)揮了一定作用，但還有不少提升空間。目前虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作中還存在“三多三少”情況：被動(dòng)任務(wù)多而主動(dòng)作為少、自由發(fā)揮多而規(guī)范要求少、倚靠領(lǐng)導(dǎo)重視多而制度推動(dòng)少。

圍繞不斷提高意見征求質(zhì)量的目標(biāo)，可以考慮在兩個(gè)方面予以加強(qiáng)：一是提高工作人員專業(yè)化水平。基層立法聯(lián)系點(diǎn)要發(fā)揮更大作用，不僅要成為全國人大常委會(huì)法工委設(shè)在基層的眼睛、耳朵、傳聲筒，還要逐步配上有相應(yīng)思考判斷能力的立法大腦。二是創(chuàng)新意見征求方式。基層特點(diǎn)很鮮明：感性認(rèn)知多于理性思考，日常語言多于法言法語，問題難題多于制度設(shè)計(jì)。目前，法律草案征求基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見主要是全文征求，由于法條較為專業(yè)、條文篇幅較長，法言法語與基層干部群眾的語言習(xí)慣和認(rèn)知理解有差距，轉(zhuǎn)化時(shí)或多或少不夠準(zhǔn)確到位，建議將征求意見的問題聚焦，把立法機(jī)關(guān)的意圖明示，多采用專題或某項(xiàng)法律制度形式問需于民、問計(jì)于民。 （作者系全國人大常委會(huì)法工委行政法室一處處長）