積極構建我國金融機構破產法律體系

葉呈嫣　張世君

市場經濟條件下，金融機構破產是不可避免的經濟現象，再完善的金融監管也無法消除金融機構陷于困境的可能。國外經驗證明，缺乏處置金融機構破產的有效機制往往是加劇金融危機的重要因素之一。我國歷史上已出現過海南發展銀行、廣東國際信托投資公司等金融機構破產倒閉的事件，但因缺乏系統化的金融機構破產法律制度，往往導致清理整頓工作進展緩慢。2015年5月1日，存款保險條例正式開始實施，這為我國金融機構破產法律機制的構建又奠定了堅實的一步。我國應以此為契機，積極探索金融機構破產立法的科學化與體系化，為金融機構有序退出市場提供全面的法治保障。

國際經驗

縱觀世界各國金融機構的破產法律體系，相關體例可以分為三類。

以專門的金融機構破產立法為主體的立法體系。這種立法體系是在一國或地區的立法中制定有專門的針對金融機構破產的法律規則，同時輔之以相應的普通破產法規范。俄羅斯就是這種立法體系的典型。1999年2月25日俄羅斯頒布的《信貸機構破產法》確立了金融機構破產的一般規則，同時又修訂了《俄羅斯聯邦企業破產法》，專節規定了金融組織的破產問題。

以普通破產法律規范為主的立法體系。該種立法體系并不針對金融機構破產問題進行專門立法，而是一體適用普通的企業破產法。以英國為例，其金融機構破產與普通商事公司采用相同的破產制度，在具體的破產操作規程上，金融機構破產的標準、破產的申請人和破產管理人的相關規定等，均可適用1986年英國破產法。當然，這并不妨礙英國在破產法中對銀行等金融機構適用破產規則進行特殊規定。

以金融法為基礎的金融機構破產立法體系。指在一國的立法體系中除了綜合性的破產基本法外，有關金融機構破產的法律規范主要體現于銀行法、存款保險法等金融法律之中。該立法模式的典型代表是美國，其金融機構破產法律規范散布在《聯邦存款保險法》、聯邦和各州銀行法之中。特別是美國的《聯邦存款保險法》及其以后的修正案中，美國對于銀行破產的破產界限、破產啟動程序、破產管理人等程序和實體制度進行了較全面的規定。

以上立法體例各有利弊。單獨制定金融機構破產法律的立法體例，充分考慮到了銀行等金融機構的特殊性以及金融機構破產規則的差異性，專門針對金融機構破產的立法將使相關的法律規則更加完備化和體系化，方便于理解和適用。而采用普通破產立法的體例，更多是看到了金融機構作為企業的一般屬性，以及它們與普通企業在某些破產規則上的一致性，因此將金融機構破產規則納入到一國的普通破產法中，減少了專門立法所增加的立法成本，更加經濟和便利。以銀行法、存款保險法等為基礎進行規定的第三種做法，更多是考慮到本國金融行業的特殊情況，而其他國家未必具備同樣的立法背景和環境。可以說，金融機構破產法律體系的構建還是應取決于一國的客觀條件和實際需要。

我國現狀

目前，我國金融機構的破產法律體系，主要由企業破產法、銀行業監督管理法、商業銀行法、證券法、保險法及相關法規、規章中的法律規范組成。

我國關于破產程序的基本法律制度已經建立。2006年修訂實施的企業破產法，共十二章一百三十六條，詳細規定了破產程序中的實體規則和程序制度。其中，第一百三十四條明確規定了商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構符合破產法規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。除了破產法作為規范金融機構破產事件的基本法律之外，我國還有一些專門性的金融法也有部分法律規范對此有所涉及。例如，《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》對商業銀行、保險公司、證券公司等主要金融機構的終止與清算均有簡單規定。

除了前述法律之外，我國還有個別行政法規、部門規章涉及了金融機構的市場退出問題。例如：2001年頒布實施的《金融機構撤銷條例》在現有破產法律制度之外確立了一套針對金融機構的行政清算程序。《證券公司風險處置條例》是我國證券公司市場退出領域內的一部基本法規，其規定了國務院證券監督管理機構發現證券公司存在重大風險隱患，可以采取停業整頓、托管、接管、行政重組、撤銷等多種措施。另外，《期貨交易管理條例》、《金融資產管理公司條例》、《信托投資公司管理辦法》、《證券投資基金管理辦法》、《消費金融公司試點管理辦法》、《企業集團財務公司管理辦法》、《城市信用合作社管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》、《典當管理辦法》等重要的規范性法律文件中也有少量制度規范涉及到金融機構的破產問題。

我國關于金融機構破產的現行立法還是有著積極的一面。雖然具體的法律規范散見于破產法、商業銀行法、保險法、證券公司風險處置條例、金融機構撤銷條例等各類法律文件之中，但綜觀上述零散的規定，可以看到一個規范金融機構破產問題的法律規則體系已經初現端倪。但同時，也不能否認我國現有金融機構破產法律體系的缺憾。一方面，在法律體系的外部宏觀層面上，除了破產法有關于企業破產的法律規范可原則上適用于金融機構破產之外，其他的金融機構破產制度散見于各相關規范性法律文件中，幾乎在每一個金融行業或金融組織法中，都有若干關于金融機構破產的簡單規則，導致了金融機構破產法律體系呈現出支離破碎的局面。另一方面，在金融機構破產法律制度內部也未能建構起和諧的有機體系，特別是對金融機構的破產程序，如與金融危機救助機制的關系問題、行政前置程序問題、破產重整程序的具體適用問題等等，都缺乏相應的法律規范。這使得實踐中處置金融機構的破產事件時沒有明確的程序規范可依，使用的處置手段也多種多樣。不僅破壞了金融機構破產法律制度的統一性，對問題金融機構科學合理地退出市場也造成了制度上的障礙。

政策建議

結合前文對世界各國金融機構破產法律體系的分類，以及我國現有金融機構破產法律制度的現狀，我國大體上可以算作第二種類型。這種做法在當下的中國也具有其自身的合理性?？紤]到立法的目的是為金融機構破產問題的處理提供良好的法律保障，因此出臺的制度規范應該盡量統一、完備。但金融業的確又是一個融合很多產業內容的綜合性行業，金融機構數量眾多且種類不同，分別面向多個產業部門提供不同的金融服務，而各個產業部門職能的不同將導致各類金融機構破產規則各有其特殊性。不同門類、不同行業的金融機構發展規律不同，也確實應考慮具體金融機構破產規則的特殊性及其在立法體系上的體現。因此，普通破產法律規則中的一般原則和制度仍然要對各類金融機構破產問題的處理發揮出根本的指導意義和現實價值。同時，金融機構的特殊性又決定了立法者必須在某些破產程序和實體制度上進行相應的修正和改進，以更好地處理金融機構與普通企業適用破產規則的差異性問題。

我國的企業破產法已經確立了各類企業破產程序和實體制度的一般規則，金融機構自應一體適用，概莫能外。目前，對金融行業來說，最重要的工作是在不斷學習和理解之余，做好配套制度的建設，出臺更為細致的金融機構破產條例，制定處理各類金融機構破產的具體細則。從這一點上看，要使我國金融機構的破產不僅有法可依，而且更具有可操作性、針對性，就必須制定一部統一的金融機構破產條例，解決有關金融機構破產的各類共性問題，保障金融機構的市場退出機制暢通。

基于此，應當確立如下的金融機構破產法律體系的立法思路和立法體例。首先，清理、修訂現有的不合時宜的各類金融行政法規、政府規章和部門工作規范，修改其與破產法規范要求的相背之處。同時適時在破產法中進一步增加規定有關金融機構破產的指導性、基礎性、原則性規范。其次，對于金融機構破產所涉及的各類共性問題要進行整體思考和協調，由國務院以行政法規的形式，制定并出臺宏觀的、有針對性的金融機構破產條例會更適合現階段的中國金融業發展。該行政法規應當堅持在不違反破產法基本原則與基本規定的情況下，嘗試大膽的改革與突破，對于一些破產法沒有涉及的問題進行規范。最后，每一個具體的金融機構還有著不同于其他金融機構的特性，如銀行、保險、證券、信托、期貨等金融行業也都有各自的行業特點，這也是立法要考慮的。待具體的金融機構破產規則統一以后，各行業主管部門可以結合本行業金融機構的特殊性，以部門規章的形式，針對各類金融機構的破產問題再制定具體的實施細則，將破產法以及國務院制定的處理金融機構破產的行政法規加以細化，使之具有可操作性。以上構想若能得以實現，我國將建立起以破產法、金融機構破產條例、各金融機構破產實施細則為基本結構的金融機構破產法律體系，必將極大地推動我國金融市場的法治建設，更好地滿足金融市場發展與金融服務創新的需求。

（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）