城市安全風險評估方法體系研究及實踐

王國棟，顏愛華，侯蕊芳，程斌斌，楊 洋，郭書豪

(應急管理部研究中心，北京 100013)

0 引言

隨著全國工業化、城鎮化和城鄉一體化的快速推進，我國城市規模不斷擴大，社會運行、生活運行和生產運行密集多樣，城市功能日趨多元復雜，在給社會經濟發展注入活力的同時，也給城市安全運行帶來了新的挑戰[1-2]。近年來發生的“12·31”上海踩踏事故、“8·12”天津港爆炸事故、“12·24”江西豐城電廠施工平臺坍塌事故等一系列重特大事故表明，我國城市安全風險管控能力滯后于城市發展速度。黨中央國務院高度重視城市安全問題，近年來陸續頒布了《關于推進城市安全發展的意見》等一系列文件[1-3]，要求開展城市安全風險評估工作。特別是應急管理部成立后，迫切需要建立基于風險防控的現代應急能力體系。我國尚未形成開展城市安全風險評估的統一標準，一些研究機構和學者從不同理念和角度提出了城市安全風險評估工作的原則、體系構建、流程等[4-9]，也在一些地區開展了實踐和效果分析[10-12]，但都不同程度存在較為宏觀，對指導企業一線建立安全風險防控長效機制方面作用不強的問題。在此背景下，本文結合貴州六盤水、山東棗莊等全國遏制重特大事故試點城市建設和湖南湘潭安全發展示范城市創建等方面的經驗，研究提出以企業(包括生產經營單位、機關事業單位)安全風險清單為基礎的城市安全風險評估方法體系，并結合實際應用情況進行經驗總結，可為我國進一步深化城市安全風險評估工作提供參考和借鑒。

1 城市安全風險評估模型

1.1 城市安全風險評估頂層設計

城市安全風險評估應按照網格化、定量化、分類分級和整體性原則，通過全面系統的安全風險評估，識別出城市各行業領域的安全風險，確定城市安全風險管理的重點和方向，解決“認不清、想不到”的問題。因此，城市安全風險評估工作涉及面廣、工作量大，需要充分調動政府各級部門、技術支撐機構、企業等各方面資源投入評估工作，加強和做好頂層設計就顯得十分重要。通過相關研究和工作實踐摸索，本文提出以技術專家為支撐，以政府、行業監管部門、企業3個層面協調推進為基礎，以試點先行、總結歸納、全面實施為路徑的城市安全風險評估頂層設計方案，如圖1所示。

1.2 城市安全風險評估模型

城市安全風險評估的范圍，是指城市轄區內各區域、各行業領域、各生產經營單位和其他法人單位的安全風險，以及自然災害引發生產安全事故的風險。以六盤水市某城區為例，城市安全風險劃分為城市工業風險、人員密集場所、公共設施和其他風險4個單元，根據4個單元的實際情況又劃分為次一級類別。如城市工業風險單元又劃分為煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、冶金工貿、電力、工程施工6個類別。根據轄區內行業實際，還可以繼續細分，以此類推建立起城市安全風險評估的4個層級的評估指標模型，具體見圖2。一級指標A；二級指標由工業風險源單元B1，人員密集場所單元B2，公共設施單元B3，其他風險B4組成；三級指標又分為煤礦C1，金屬非金屬礦山C2等12個指標；四級指標由礦井生產D1、煤炭洗選D2等34個指標組成。

圖1 城市安全風險評估頂層設計方案Fig.1 Top-level design scheme of urban safety risk assessment

2 城市安全風險評估方法體系

2.1 企業安全風險評估方法

各行業領域的企業根據自身特點，通過建立安全風險辨識評估小組，采用安全檢查表法(SCL)、工作危害分析法(JHA)等辨識方法，根據GB/T 13861《生產過程危險和有害因素分類與代碼》、GB6441《企業傷亡事故分類》等標準規范，辨識本企業存在的安全風險；通過風險矩陣分析法(LS)、作業條件危險性分析法(LEC)、危險與可操作性分析法(HAZOP)等安全風險評估方法，確定安全風險等級；統一將安全風險等級分為重大、較大、一般、低共4個等級；完成辨識評估后，通過審核修訂等程序后建立本企業的安全風險清單，風險清單采用統一的表格填寫，以便于開展行業和區域安全風險評估時的數據分析。

2.2 行業安全風險評估方法

行業安全風險評估采用綜合模糊評價方法。模糊綜合評價是對給定對象綜合考慮多種模糊因素進行評判的方法。模糊綜合評價涉及3個要素：因素集、評語集、單因素評價。在單因素評價的基礎上，再進行多因素的模糊綜合評價[13-14]。具體來說，就是根據安全風險清單數據，綜合考慮風險點數量和重要程度，選取本行業領域3～5種主要的事故風險類型作為因素集；并根據行業特點和本區域生產安全事故歷史統計數據，對選取的評價因素確定權重(權重之和為1)；把選取的幾種事故風險類型中的風險等級作為評價準則，即重大風險、較大風險、一般風險、低風險的條數作為評語集；矩陣模糊乘法采用加權平均算子進行M(·，?)計算；選取與最大的評價指標相對應的評價集作為評價結果。這樣，就可以確定各企業的安全風險等級指標。

圖2 六盤水市某城區安全風險評估指標模型Fig.2 Index model for safety risk assessment of a district in Liupanshui

2.3 區域安全風險評估方法

1)層次分析法

層次分析法(AHP)是美國匹茲堡大學教授T.L.Saaty提出的一種系統分析方法[15]。該方法的特點是：將復雜問題分解為各個組成因素的層次結構；把人的主觀判斷用數量形式表達和處理；進行一致性檢驗，保證兩兩判斷之間的一致性。這是一種定性與定量相結合方法，既可以用于系統綜合評價與決策，也可以評價系統各要素的權重大小。根據圖2構建的層次分析模型，可得到A={B1,B2,B3,B4}、B1={C1,C2,C3,C4 ,C5,C6}、C1={D1,D2}等各層安全風險因素集，通過建立判定矩陣和進行一致性檢驗以獲得各層級的風險因素權重系數向量w。

2)多層次綜合模糊分析方法

多層次綜合模糊分析方法是將層次分析法和綜合模糊分析方法相結合的分析評價方法，以層次分析法獲得的各層級因素權重向量為權重集，進行疊加分析，經過多個層次的綜合模糊運算，得到評價目標的模糊綜合評價矢量，進而得到目標的評價指標值。即以w為權重集，以C1={D1,D2}、B1={C1,C2,C3,C4 ,C5,C6}、A={B1,B2,B3,B4}等為各層級的因素集，以V=(重大風險，較大風險，一般風險，低風險)為評語集，依次開展C、B、A各層綜合模糊評價運算，從而得出本區域范圍安全風險等級指標。

3 城市安全風險評估實例

3.1 組織開展企業安全風險評估

企業層面的安全風險評估工作是城市安全風險評估的基礎，企業安全風險清單的質量直接影響評估結果。為確保企業安全風險辨識的全面性、可靠性，采取“召開全市動員會—試點企業先行——總結歸納經驗——編制指導性文件——全面推廣實施”的技術路線。首先由各行業監管部門選擇本行業領域試點企業，經動員后由技術專家全程指導企業自主開展安全風險辨識評估，并對其形成的安全風險清單開展評審；試點企業完成風險評估后，技術專家組會同試點企業和行業監管部門共同編制該行業領域安全風險分級管控體系建設指導手冊，并經征求意見后定稿印發；然后通過召開全市現場觀摩推進會議、集中培訓、宣貫會議等形式全面部署實施。各行業監管部門定期調度本行業領域工作開展進度，指導監督各企業完成安全風險清單。

3.2 以企業數據為基礎開展行業安全風險評估

行業安全風險評估有2個層面：一是確定本行業內所有企業的安全風險等級及排序；二是確定轄區內所有行業的安全風險等級及排序。2個層面的安全風險評估均可采用綜合模糊評價方法。行業監管部門對收集的各企業安全風險清單組織專家審核修訂，形成本行業領域安全風險清單庫。每家企業的安全風險等級指標采用本文2.2描述的行業安全風險評估方法獲得，本行業領域評估時以本行業領域的風險清單庫數據為依據開展綜合模糊評價，以此得到每家企業和本行業的安全風險等級指標。繼而以重大風險企業個數占比和較大風險企業個數占比表示區域內行業風險重要程度，可以用餅圖等形式展現，如圖3所示，或以各行業的風險等級及歸屬性指標，建立區域內行業的安全風險等級排序。

圖3 六盤水市某城區重大安全風險構成Fig.3 Composition of major safety risks in a district of Liupanshui

3.3 以企業數據為基礎開展區域安全風險評估

區域安全風險評估采用層次分析法和模糊綜合評價法進行疊加分析，可以從鄉鎮級轄區開始。首先建立如圖2所示的層次分析模型，運用層次分析法計算得出各層因素集的權重向量；然后運用多層次綜合模糊分析計算得出本鄉鎮轄區的安全風險等級指標。同理，可得出全城區的安全風險等級指標。通過區域安全風險評估可得出所有鄉鎮級轄區的安全風險等級指標，以明確城市需重點關注的區域；全城區的安全風險等級指標代表了本城區的總體安全風險狀況，可以在全市范圍內與其他縣區比較，以明確全市范圍內需要重點關注的縣區。

3.4 開發城市安全風險管控系統和安全風險地圖

基于以上評估成果，研發城市安全風險管控系統和安全風險地圖信息化平臺，一方面可以將企業(點)、行業(線)、區域(面)的安全風險數據導入信息化系統，方便企業和政府監管部門實現安全風險數據的動態更新和線上分級管控；另一方面可以通過城市安全風險四色分布圖、行業風險比較圖和區域整體風險圖等更直觀地查詢和掌握城市安全風險管控重點，如圖4所示。

4 結論

1)以企業安全風險清單為基礎的城市安全風險評估方法是可行的。該方法可以得出代表企業、行業、區域安全風險狀況的點、線、面評估指標，便于開展各層次的安全風險評估分析。

2)以技術專家為支撐，以政府、行業監管部門、企業3個層面協調推進為基礎，以試點先行、總結歸納、全面實施為路徑的城市安全風險評估工作的組織實施方式，雖然總體工作量較大，但在調動企業積極性開展全面的安全風險辨識評估方面是可行的，也有利于落實企業的安全風險管控主體責任和建立安全風險管控長效機制。

圖4 城市安全風險管控系統界面Fig.4 Interface of urban safety risk management and control system

3)本文案例開展層次分析時采用不完全層次結構，即默認各行業之間互不影響，而現實中各行業的安全風險狀況是有互相交叉和影響的；進行綜合模糊運算時統一采用了加權平均算子M(·，?)，計算結果不便于突出主要因素，因此下一步需對算法進行進一步優化研究。