我國住房租賃制度的發展與變革

■ 魏 凌 成 立

黨的十九大報告提出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。未來應從我國房地產市場發展的現狀出發，進一步改革和完善住房租賃制度，培育和發展住房租賃市場，不斷完善住房市場體系，促進房地產市場的持續健康發展。

一、我國住房租賃制度的歷史演進

（一）房地產市場起步、公房租賃制度改革探索（1978-1997年）

改革開放之前，我國實行的是福利性質的公房租賃制度，城鎮職工的住房只需向單位繳納極少的象征性的租金（2-3%的月薪金）。20世紀70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護成本的一半。1978年實行改革開放之后，人民日益增長的物質文化需求與落后的生產力之間的矛盾逐漸成為我國社會主義初級階段的主要矛盾。由于建設資金匱乏和維護不足，公房供給日益短缺并成為嚴重的民生問題。1978年9月，鄧小平提出，解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。1980年4月，鄧小平再次就住房問題提出重要思路：“城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。”鄧小平同志的講話為此后的住房體制改革勾畫了主要輪廓：商品住房制度改革是住房體制改革的主體和核心，住房租賃制度改革則是商品住房制度改革的輔助和保障。同年6月，中共中央、國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，住宅商品化政策正式實施，住房體制改革的大幕也由此拉開。

從1981-1985年間，全國有150多個城市、300多個縣開展了公房補貼出售的試點工作。1986年2月，國務院住房制度改革領導小組成立，主要負責住房體制改革領導和協調工作。但由于相關制度缺位，1986-1988年間很多試點地區出現了“住房賤賣風”，國有住房資產大量流失。住房和城鄉建設部于1988年6月出臺了《關于制止賤價出售共有住房的緊急通知》（建房字［1988］70號），叫停了公房補貼出售，改為公房全價出售。從1988年到1993年，國務院召開了三次全國住房制度改革工作會議，明確了以公房出售為主， 建、售、租并舉的住房體制改革總體方案。1994年，國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發1994［43］號），將“三改四建”確立為住房體制改革的基本內容，并明確提出積極推進租金改革和穩步出售公有住房。這一政策標志著城鎮住房體制改革全面開啟。1995年，《城市房屋租賃管理辦法》（建設部令第42號）出臺，為住房租賃市場的交易和管理建立了基本的法律規范框架。雖然這一階段住房制度改革政策頻出，但住房商品化改革的推進總體較為緩慢。1993年，城鎮居民中公房租賃家庭比重仍高達69.76%，1997年也達到了56.72%。公房租賃制度仍是滿足多數城鎮居民住房需求的主要支撐，住房租賃尚未形成獨立的市場機制。

（二）房地產市場發展迅猛、住房租賃市場機制初步確立（1998-2008年）

受亞洲金融危機的影響，為拉動內需、刺激經濟增長，1998年7月，國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發［1998］23號），明確要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，培育和規范住房交易市場。福利分配的公房租賃制度自此終結，住房市場化全面起步。在這份對中國住房體制改革具有轉折意義的重要文件中，廉租住房在住房保障體系中被首次提出，住房租賃的市場化機制初步確立（見下表）。但由于中央住房政策的重心仍在住房交易市場的構建，無論是作為保障性住房的廉租房還是純市場機制的租賃房均發展緩慢。

表 1998年國發［1998］23號文中關于住房供應體系的政策規定

2001年3月，第九屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出，“活躍房地產二級市場，發展住房租賃市場”。住房租賃市場機制建設被正式納入國家發展規劃。同年7月，中國申奧成功；12月，中國正式加入WTO。多種利好因素下，經濟增長迅猛，房地產市場也進入發展的快車道。2003年8月，為解決部分地區住房供求的結構性矛盾，防范房地產市場過熱和完善市場監管，國務院出臺了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔1998〕23號），首次確立了房地產業作為國民經濟支柱產業的地位，并將住房供應結構的主體調整為購買或承租普通商品住房，在住房租賃方面提出“要依法加強房屋租賃合同登記備案管理，規范發展房屋租賃市場。”從2003年到2007年間，盡管中央從信貸、稅收、土地供應等多個方面出臺了一系列的房地產調控政策，但由于整體處于城鎮化上升周期，住房市場供不應求，商品房的投資和銷售持續高速增長，房價快速攀升。根據國家統計局數據，2003-2007年，全國房地產開發投資從1萬億元增長到2.5萬億元，商品住宅銷售面積從3.4億平方米增長到7.7億平方米，商品住宅銷售均價從2197元/平方米增長到3645元/平方米。與此同時，城鎮居民購房和住房自由化率比重也迅速升高（見上圖）。

1990～2005年中國城鎮家庭購房比例變化情況圖

為對沖美國金融危機對我國經濟的負面影響，2008年12月，國務院辦公廳發布了《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號），房地產調控由抑制轉向刺激，由此引發了新一輪的商品住宅市場上漲行情。在住房租賃市場方面，該意見提出“對不符合廉租住房和經濟適用住房供應條件，又無力購買普通商品住房的家庭，要從當地實際出發，采取發展租賃住房等多種方式，因地制宜解決其住房問題。”但由于缺乏配套政策的支持，這一階段的住房租賃市場在商品住房市場高歌猛進的大浪潮中幾近于湮沒無聞。

（三）房地產市場深化調控、住房租賃市場二元格局形成（2009-2014年）

住房租賃市場“二元制”是我國住房商品化改革過程中形成的鮮明特征。1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發1994［43］號）將住房租賃市場劃分為商品房租賃市場和廉租房市場，奠定了我國住房租賃市場“二元制”的發展基調。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）明確根據家庭收入供應不同類型的租賃住房。此后，國家陸續出臺了《城鎮廉租住房管理辦法》（建設部令第70號）、《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》（國稅總局令第120號）等文件，從市場準入、運營方式、定價與補貼等方面將廉租房市場與商品房租賃市場作了隔離。

2009年在寬松政策刺激下，房地產市場迅速回暖，房價隨之大幅上漲，而保障性住房供應嚴重不足。為解決城鎮居民住房負擔日益加重的問題，2009年《政府工作報告》首次提出“積極發展公共租賃房”。在“遏制房價過快上漲”的調控思想下，國家從2010年到2013年密集出臺了“國十一條”“新國八條”“國五條”等房地產調控政策，其中，發展公共租賃住房一直是調控政策的重要組成部分。2010年6月，住房和城鄉建設部等7部委聯合發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，將大力發展公共租賃住房定位為完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，并從其租賃管理、房源籌集、政策支持和監督管理等方面對其作了明確規定。此后，公租房逐漸取代經濟適用房成為保障性住房的供應主體。同年12月，住房和城鄉建設部出臺了《商品房屋租賃管理辦法》（住房和城鄉建設部令第6號），替代了此前的《城市房屋租賃管理辦法》，該文件也成為延續至今專門規范我國住房租賃市場交易活動的部門規章。自此，我國住房租賃市場的“二元”格局形成并持續至今：即以廉租房和公租房為主體的保障性租賃住房市場和完全商品化的住房租賃市場。總的來說，這一階段住房租賃市場的政策重點在于發展公共租賃住房市場，而商品住房租賃市場的發展則相對緩慢。住房租賃制度成為我國實現社會保障職能的重要手段，并扮演商品房銷售市場“冷卻劑”的角色。

（四）深化房地產市場供給側改革、建立租購并舉的住房制度（2015-2018年）

在中國經濟進入新常態后，中央提出了供給側改革的政策方針，在住房體制改革的思路上從從過去的“重購輕租”轉向“租購并舉”。2015年12月，中央經濟工作會議強調“要更加注重供給側結構性改革”，并提出了“三去一降一補”的經濟改革路線。其中，在化解房地產庫存的政策中明確提出“以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向”和“要發展住房租賃市場”。2016年3月，兩會發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在住房體制改革方面基本延續了中央經濟工作會議的表述。住房租賃市場被提升到和住房銷售市場同等重要的政策地位上。2017年10月，十九大報告提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。十九大報告將“購租并舉”調整為“租購并舉”，實際意味著在穩定當前商品房銷售市場的情況下，中央會花更大的力氣發展住房租賃市場。2018年中央經濟工作會議則提出“構建房地產市場健康發展長效機制”和“完善住房市場體系和住房保障體系”。“完善住房市場體系”的核心要求之一就是平衡好商品房市場和住房租賃市場，避免局部市場因資本逐利而發展過熱。

與此同時，住房租賃市場相關制度建設明顯提速。2015年1月，住房和城鄉建設部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，將住房租賃市場定位為我國住房供應體系的重要組成部分，并提出“用3年時間，基本形成渠道多元、總量平衡、結構合理、服務規范、制度健全的住房租賃市場”。2016年5月，國務院辦公廳印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號），提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。”這是我國首次以國家規范性文件的形式對住房租賃市場作頂層設計。2017年5月，住房和城鄉建設部發布《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》并向社會公開征求意見。7月，住房和城鄉建設部等9部委聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》 （建房 ［2017］ 153號），從培育企業、建立平臺、增加供應和創新管理體制四大方面提出了具體的政策措施。8月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，在北京、上海、沈陽等13個城市開展開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。從2015年到2018年，央行、銀監會、保監會分別從住房公積金、資產證券化、保險資金參與長租公寓等方面出臺了促進住房租賃市場發展的金融改革政策。這一階段國家在深入總結前期房地產調控經驗基礎上，將培育和發展住房租賃市場、建立租購并舉的住房制度作為房地產供給側改革的核心工作之一，多部門、多維度、全方位加快住房租賃市場制度建設，為構建房地產市場健康發展長效機制提供了有力支撐。

二、我國住房租賃制度改革的總結與展望

70年前，新中國成立開啟了中華民族偉大復興的歷史征程。40年前，在改革開放的東風下，住房體制改革啟幕。原房改課題組組長孟曉蘇指出，改革開放40年來，中國城鎮居民從蝸居到更加適居，過上了更有尊嚴的生活。在中國40年住房體制改革的歷史長河中，住房租賃制度同樣遵循了“漸進式”改革的原則，先后經歷了公房租賃制度改革探索、住房租賃市場機制初步確立、住房租賃市場二元格局形成和建立租購并舉的住房制度四個發展階段，并取得了一定的成就。但本應作為住房供應制度重要組成部分的住房租賃制度長期沒有得到應有的重視，相關政策改革緩慢而滯后，住房租賃市場成為我國住房供應體系的薄弱環節，未能發揮其滿足多層次居住需求、形成住房市場梯級供給與梯級消費、穩定市場預期和房價以及促進房地產市場結構平衡和優化等基本功能。與發達國家成熟的住房租賃市場相比，盡管當前中國住房租賃整體市場仍處于起步階段，建議未來從以下三個方面進行相應的政策調整和完善：

（一）理順住房“租”與“購”之間的關系

“租購并舉”核心內涵是實現住房租賃市場和住房銷售市場的平衡，而絕非等量齊觀。國內外很多研究已證明，住房產權除了解決居住問題外，還會對家庭財富積累和子女教育產生正向激勵作用，并起到穩定社會的作用。我國過去圍繞以住房所有關系為核心的住房體制改革已經形成了高住房自有率的市場現實和購房自住的消費習慣，因此，在新一輪住房體制改革的進程中，應在充分尊重和考量歷史傳承和市場現狀的基礎上，將住房租賃制度改革定位為“補短板”“增供給”和“調結構”，既不能走過去“重購輕租”的老路，也不宜采納“租購并重”的發展思路，更不能采取“租主購輔”的制度路徑。

（二）厘清“租購同權”的真實內涵

2017年7月，《廣州市加快發展住房租賃市場工作方案》首次以政府文件的形式提出“租購同權”的政策，此后湖北、重慶等多個地方政府也出臺了類似的政策，并被社會廣泛解讀為租房者和購房者在城市中享有同等公共服務資源的權利。“租售同權”真實含義應是，城鎮居民無論購房還是租房都平等享有在城市居住的基本權利（非所有權利）以及由此所必需的公共服務資源（非普惠性）。

（三）構建促進住房租賃市場平穩健康發展的長效機制

住房租賃市場長效機制是以完善多層次住房供應體系、保障居民基本居住權為目標，充分運用立法、土地、金融、財稅等手段，建立起土地、住房、戶籍、財稅、金融、公共服務等一系列基礎性制度和調節機制，保持租金的平穩波動、優化租賃住房供應結構，提升租賃住房供給效率，持續提升租住品質，促進住房租賃市場的平穩健康發展。首先，建立健全住房租賃市場的法律法規體系，通過立法保障租賃雙方的合法權益，穩定住房租賃市場預期。其次，在現代住房權理念指導下，引導社會形成“先租房、后買房；先買小房，后逐步改善”的住房消費梯度理念；第三，要加快推進土地制度改革，打破政府對城市土地一級市場的壟斷經營，構建多元主體、自由競爭的土地供應新體系，實現土地開源、節流、降成本。第四，制定全國層面的基本公共服務均等化配置發展規劃，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，并逐步實現基本公共服務與戶籍相分離。第五，創新對開展住房租賃業務企業的金融和財稅支持政策，提升住房租賃市場的機構化、規模化水平。完善住房交易環節與保有環節的稅收政策，適度提高住房持有成本，促進閑置商品房向租賃房源轉化。