城管綜合執(zhí)法發(fā)展路徑：城管警察

■ 王 毅

國家和地方機構(gòu)改革已經(jīng)取得初步成果，告一段落。但各地機構(gòu)改革使帶有濃郁地方色彩的城管綜合執(zhí)法格局發(fā)生了很大變化，甚至有的省份和地區(qū)已經(jīng)不見了“城管行政執(zhí)法局”這樣的機構(gòu)，面對如此“嚴(yán)峻”的改革形勢，很多地方城管執(zhí)法局的同志對城管綜合執(zhí)法的發(fā)展前途十分迷茫，他們通過各種方式問我：城管綜合執(zhí)法的未來向何處去？考慮到這個問題帶有普遍性，因此，我想寫一篇文章來回答這個問題。我的主要觀點：城管綜合執(zhí)法的未來發(fā)展路徑是城管警察。

一、城管綜合執(zhí)法為什么要走城管警察之路？

實施城管綜合執(zhí)法警察化改革是化解城管執(zhí)法困境的良策，也是具有“警察化”的現(xiàn)實需求和改革的內(nèi)在沖動。

當(dāng)前，在城管綜合執(zhí)法中，由于城管無檢查身份證的權(quán)力，攤販對于罰款不配合，或以無錢為由拒付，或報假姓名致使對違法自然人處罰執(zhí)行難以到位、無法執(zhí)行，也無法納入征信體系予以懲戒，城管無可奈何。城管查處違規(guī)渣土車，由于沒有攔截車輛的權(quán)力，必須交警配合，否則難以執(zhí)法。城管拆除違章建筑物常常會遇到阻礙，甚至是暴力抗法，演變成惡性事件，如果沒有警察在場配合，果斷限制其人身自由，執(zhí)法也難以進(jìn)行。無論是身份證檢查、車輛攔截，還是限制人身自由，這些權(quán)力都是警察的權(quán)力，城管執(zhí)法不享有這些權(quán)力。因此，城管綜合執(zhí)法急需增設(shè)專屬“行政警察”的部分權(quán)力，轉(zhuǎn)制為城管警察，提高執(zhí)法效能，維護(hù)正常的城市管理秩序。

在行政法理論上，行政警察一般是指執(zhí)行公共秩序管理任務(wù)的警務(wù)人員與組織，如巡警。行政警察的一般目的是保證公共秩序，公共安寧、公共安全和公共衛(wèi)生。行政警察的活動是以滿足公共秩序方面的公共利益為目的，在這個意義上看，行政警察活動也是執(zhí)法公務(wù)活動。而城管綜合執(zhí)法部門的活動目的，同樣是執(zhí)行公共秩序管理任務(wù)，與行政警察活動的目的相同。所以，由城管綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)制為城管警察是殊途同歸，是維護(hù)城市公共管理秩序的內(nèi)在需求。

實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，由城管警察專門行使城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，符合國際化和現(xiàn)代化要求的城市管理綜合執(zhí)法體制。

國外許多國家的城市管理工作，就是由警察來完成的。例如，日本對一些違反市容管理等行為認(rèn)定為“輕犯罪”，由城市警察依法處理。

日本國通過制定《輕犯罪法》《食品衛(wèi)生法》和《道路交通法》等一系列法律，共同構(gòu)成了比較詳盡的城市管理法律體系。根據(jù)這些法律，城市中絕大多數(shù)行為都可以通過法律進(jìn)行處罰。例如，日本在1958年制定的《輕犯罪法》規(guī)定，自然人亂擺賣、亂停靠、公共場合插隊、違法建筑等34項行為都屬于輕犯罪行為，由城市警察依法處理。這種警察管理模式對維護(hù)日本的市容、交通、建筑秩序和道德規(guī)范的實行都發(fā)揮了重要作用，使日本的城市管理和社會秩序總體良好。

二、城管綜合執(zhí)法走城管警察之路可行嗎？

在我國城管綜合執(zhí)法走城管警察之路是可行的。但我國城管綜合執(zhí)法隊伍轉(zhuǎn)制成為城管警察，還不能一下子全國鋪開，因為現(xiàn)有的條件還沒有完全成熟。因此，應(yīng)當(dāng)試點先行，取得成功經(jīng)驗后，再全國推廣。國家可以優(yōu)先考慮在四個經(jīng)濟特區(qū)城市進(jìn)行城管警察“試點”，先行先試。以深圳為例，論述實現(xiàn)城管警察的可行性。

從國家上位法看，深圳實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，通過特區(qū)立法確定城管警察職責(zé)，具有合法性：

1.符合《憲法》相關(guān)規(guī)定

《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。

1992年7月1日，第七屆全國人大常委會第26次會議根據(jù)七屆全國人大二次會議的決定，授權(quán)深圳市人大及其常委會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人大常委會、國務(wù)院和廣東省人大常委會備案；特區(qū)立法權(quán)其實也是一種先行先試，在法制建設(shè)上有著試驗田的作用，特區(qū)立法權(quán)限屬于創(chuàng)制性立法權(quán)，只要符合憲法規(guī)定，符合法律和行政法規(guī)的原則，直接報省人大、全國人大備案即可，這為特區(qū)立法的突破、創(chuàng)新、變革提供很大的空間。因此，深圳實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，可以通過特區(qū)立法，將城管綜合執(zhí)法警察化改革法制化，實施創(chuàng)制性特區(qū)立法，解決城管警察合法化問題，使城管警察化改革有法可依，依法進(jìn)行。

2.符合《立法法》有關(guān)規(guī)定

深圳市特區(qū)立法有設(shè)置新警種（城管警察）的權(quán)力。十二屆全國人大三次會議剛剛通過的修改后的《中華人民共和國立法法》第七十四條規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。”這是全國人大對包括深圳在內(nèi)的經(jīng)濟特區(qū)立法工作的充分肯定。這意味著深圳特區(qū)在遵循憲法的規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，可以制定地方性法規(guī)，在深圳特區(qū)設(shè)立城市管理警察。

3.符合《人民警察法》有關(guān)規(guī)定

在深圳實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，依據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第六條關(guān)于職權(quán)的規(guī)定，可以找到設(shè)置城市管理警察的相關(guān)依據(jù)。《人民警察法》第六條規(guī)定：“公安機關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：……（二）維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；……（十四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。”

（1）什么是“危害社會治安秩序的行為”？作者認(rèn)為：“危害社會治安秩序的行為”主要集中在城市管理的過程中。例如，擅自在道路、廣場上擺攤設(shè)點，擅自在建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施上涂寫、刻畫或者張掛、張貼的，在道路、廣場上吊掛、晾曬、堆放物品，未按規(guī)定設(shè)置圍欄或其他明顯標(biāo)志的道路施工，污損國家保護(hù)文物、名勝古跡、公共場所雕塑，損壞或者擅自移動、拆除路牌和交通標(biāo)志，破壞草坪、綠地、花卉、樹木及綠化設(shè)施，違反規(guī)定制造噪音、排放廢氣，往道路上排水、排污，妨礙交通或者污染環(huán)境，擅自占據(jù)道路、廣場、橋涵堆放物品或者搭棚建屋，擅自在道路、廣場上設(shè)置廣告或招貼牌、霓虹燈、遮擋棚等構(gòu)筑物，在道路、廣場上施工作業(yè)，不及時清理保潔或者超時、超范圍占用道路、廣場，擅自挖掘道路、廣場等。

（2）“法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”，其中“法規(guī)”包括

行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此，在深圳特區(qū)立法制定的地方性法規(guī)中設(shè)置城管警察并規(guī)定其職責(zé)，符合《人民警察法》第六條（十四）項的規(guī)定。

（3）城市中的無證經(jīng)營、破壞市政設(shè)施、破壞市容環(huán)境等都是對城市秩序管理的一種沖擊，嚴(yán)重的就會構(gòu)成犯罪行為，因此，設(shè)置城管警察，并利用警察對自然人約束的強制力可有效制止、預(yù)防此類違反城市管理行為演變?yōu)榉缸镄袨椤３枪芫斐袚?dān)依法維護(hù)社會秩序、公共安全和市容環(huán)境整潔，加強城市管理，保障公民人身權(quán)利和公私財產(chǎn)不受侵犯的職責(zé)。

（4）管理城市秩序的警察，也和負(fù)責(zé)交通秩序管理、森林管理、消防管理、環(huán)境保護(hù)、食品藥品管理等警察一樣，只是警察社會服務(wù)和管理的一個組成部分，一個警種而已。所以，設(shè)置城市管理警察序列是合乎法律法規(guī)規(guī)定的。

4.深圳實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，通過特區(qū)立法確定城管警察職責(zé)，依法確定了城管警察的行政主體地位，不但符合行政合法性原則，而且也符合行政目的——公共利益。同時，也符合法律精神、法律價值和客觀發(fā)展規(guī)律以及適當(dāng)、公平、正義原則，具有合理性，具有可行性。

三、實施城管警察制度會帶來什么樣的效果？

實施城管綜合執(zhí)法警察化改革，可以實現(xiàn)政府行政管理體制改革創(chuàng)新，破解城管綜合執(zhí)法難題，加強城管執(zhí)法力度，提高城管執(zhí)法效率，與國際城市管理警察化的大趨勢接軌，形成符合國際化和現(xiàn)代化要求的先進(jìn)的城市管理綜合執(zhí)法體制，城市治理能力現(xiàn)代化水平得到進(jìn)一步提升，推動我國一流法治城市建設(shè)。