城市治理創新2.0模式—以北京“五位一體”城管物聯網平臺建設工程為例

■ 黃孝斌

一、北京城管物聯網平臺建設基本情況

北京城管物聯網平臺建設工程項目是北京時代凌宇科技股份有限公司承建的北京市第一批物聯網應用示范項目。項目的建設充分把握新一代信息技術發展及知識社會的創新2.0趨勢，探索形成了智慧城管的總體架構。在總體架構的指導下，城管物聯網平臺建設項目緊密結合數據梳理和業務再造，創新性提出并初步構建了環境秩序和執法資源感知平臺、云到端基礎支撐平臺、綜合應用平臺三大平臺架構，推進了“巡查即錄入、巡查即監察工作模式，感知數據驅動的高峰勤務，基于創新2.0的公共服務”三大業務新模式，在利用新技術推動管理創新方面進行了有益的探索。

二、北京城管物聯網平臺建設整體規劃

北京城管物聯網平臺的建設借鑒了國內外智慧城市建設的先進經驗，以城管物聯網平臺建設為載體，積極構建集感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”的智慧城管總體架構，大力推進物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息技術應用，積極探索維基、社交媒體等社會工具以及綜合集成研討廳、LivingLab等方法論應用，大力推進城市管理精細化、智能化、社會化，全力打造面向知識社會的創新2.0模式，推動從數字城管向智慧城管的跨越。

“五位一體”智慧城管，是基于“五位一體”物聯網平臺的智慧城管，由三大技術支撐平臺和三大智慧城管業務新模式組成。三大技術支撐平臺分別為城市環境秩序和資源感知平臺、云到端的基礎支撐平臺和智能融合的綜合應用平臺，三大智慧城管業務新模式分別為“巡查即錄入、巡查即監察”工作模式、感知數據驅動的高峰勤務模式，基于創新2.0的公共服務模式。

基于三大平臺，結合三大智慧城管業務新模式打造，形成感知、分析、服務、指揮、監察五大功能的“五位一體”城管物聯網平臺。其中，城市環境秩序和資源感知平臺實現了“感知”，即通過各類智能感知設備、輿情分析、部門聯動、專業執法巡查等及時了解城市管理問題、輿論社情和百姓需求；云到端的基礎支撐平臺支撐貫穿市區街直至每一位城管隊員的大數據“分析”，對各類感知數據和業務信息進行實時智能的分析和處理，提供決策研判和一線執法支撐；綜合應用平臺的公共服務系統實現了“服務”，通過搭建基于創新2.0的公共服務平臺，充分利用市場機制和社會參與的力量，為市民提供人性化、便利化的服務，同時通過平臺的搭建推動社區自治、自我管理、自我服務，形成“人民城市人民管”的多方參與社會管理服務體系；指揮調度系統實現了“指揮”，通過強化執法部門協同聯動和執法力量勤務調度指揮體系建設，實現智能指揮、敏捷調度、處置有力，強化對違法行為及城市突發事件的應急處理能力；綜合監察系統實現了“監察”，即通過與社會管理服務網格對接，基于執法巡查強化問題反饋與監察，協調相關部門共同解決城市管理中產生的各類痼疾頑癥，形成城市綜合管理的合力。

三、北京城管物聯網平臺建設情況

（一）城市環境秩序和資源物聯網感知平臺

利用新一代信息技術實現環境秩序感知數據的自動采集和多方資源的整合。北京城管物聯網平臺建設整合了四大類感知資源。一是整合城管執法資源，包括車載衛星點位系統884套、數字集群終端5024部，實現了人、車準確定位。二是整合共享資源，包括北京市公安局的17000路視頻監控信息，1000余個北京市住房城鄉建設委施工工地視頻探頭，實現了對政治核心區、主要商業街區、大型活動場所周邊等重點地區的監控，強化了道路遺撒等突出問題的源頭治理。該平臺實現了每天對全市1000多個點位進行視頻輪巡，大大節省了城管系統的執法成本，經初步估算大致相當于減少了2000人次的每日執法量。三是充分利用移動互聯網技術整合動態監控資源，包括車載取證視頻408套、3G無線視頻400個、噪音監控等其他智能感知設備，針對城管執法事件流動性高等特點進行了動態、實時的監控。通過對重點地區和重點舉報工地噪聲的實時監控，嚴控各類違法形態，其中2014年工地舉報總量環比平均下降30.1%。四是在采集公眾需求數據方面，通過96310城管熱線整合了12345、市領導交辦、部門移交、媒體報道、網絡輿情等多渠道資源。目前，96310城管熱線已成為了全市非緊急救助服務熱線最大的分中心，占到12345給市屬部門轉辦的案件的70%。96310城管熱線已經成為市政府傾聽百姓呼聲的重要窗口和判斷全市環境秩序治理好壞的晴雨表。

（二）云到端的智慧城管支撐平臺

按照云服務的技術架構設計為北京市城管提供技術支撐服務。一是完成了新一代數據機房、城管熱線受理中心和城管物聯網指揮中心的升級建設，全面提升了信息網絡支撐能力，強化了熱線受理、指揮調度和監控能力，暢通和優化了數據服務渠道，強化了支撐一線、服務市民的能力。二是基于物聯網和創新2.0，在資源整合基礎上初步構建北京城管云，建設了執法城管通移動應用服務平臺，實現城管專網與互聯網應用的網絡安全切換，實現對全市7000余部基于安卓的“執法城管通”智能執法終端、用戶、權限以及應用發布、升級的統一管理，并依托城管云實現了端到端的互動，以云服務模式支撐全市城管系統的業務應用，推進市、區、街、隊員四級信息化應用體系，強化支撐區縣、支撐決策、賦能一線、服務市民的能力。

在資源整合基礎上搭建了云到端的基礎支撐平臺，初步構建北京城管云，實現了執法城管通與“我愛北京”市民城管通端到端的互動。云到端的基礎支撐平臺還完成了指揮中心、視頻會議、機房的建設，為北京城管云的IT基礎設施服務能力奠定了堅實的基礎。其中，城管物聯網指揮中心集指揮調度、熱線受理、決策會商為一體，通過大屏幕對執法人員和車輛等勤務力量實時掌控，初步實現基于一張地圖、一個大屏上的立體化、點對點、扁平化指揮以及與城市管理相關部門的聯勤聯動。同時提升了呼叫中心服務能力，坐席數量由原有的8個擴充至18個坐席。完成市區兩級城管部門遠程視頻會議建設，實現了與市政府、應急辦視頻會議系統對接。云到端的基礎支撐平臺全面提升了指揮中心的監控能力、指揮調度能力，強化了支撐一線、服務市民的能力。基于城管通對一線隊員的支撐，北京市城管執法局探索了巡查即錄入、巡查即監察工作模式，讓每個城管隊員都成為感知首都環境秩序的智能終端。

（三）智慧城管綜合應用平臺

基于智慧城管三大平臺的建設，推動了北京城管內部的管理重塑和業務流程再造，探索并初步形成了“巡查即錄入、巡查即監察”，“感知數據驅動的高峰勤務”，“基于創新2.0的公共服務”三大智慧城管新模式。

一是打造了“巡查即錄入、巡查即監察”工作模式。初步實現通過人盯車巡、視頻巡查、噪音設備感知、輿情監控等方式及時發現問題、及時跟蹤問題并督促問題的解決，從而建立從發現問題到督促落實解決問題的閉環工作機制。整合感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”智慧城管功能的執法城管通也是“巡查即錄入、巡查即監察”工作模式的重要載體。按照市委市政府的要求，將全市7000城管執法人員變成智慧城管的“人體傳感器”、現場監察員和一線服務員，變成市委市政府的“眼睛”和“腿”。

二是打造了“感知數據驅動的高峰勤務”工作模式。通過環境秩序和執法資源的感知，市區兩級指揮中心可以精確把控城市環境秩序問題以及勤務力量部署情況，可以在指揮中心直接看到各重點區域的情況，看到人在哪、車在哪、車上都有誰，并通過車載取證系統以及通過執法城管通視頻回傳看到現場情況，并進行點對點、扁平化的指揮調度，極大地提高了執法和管理效率。同時，通過實時的高發地段、高發時間、高發事件的“三高”數據分析和可視化展現，可以更好地把握城市運行規律，實現基于數據分析的勤務管理，從而做到把有限的人力投入到需要的點位上去，提前布控、精準指揮、強化非現場執法，緩解當前城管執法力量嚴重不足的問題。市區兩級城管物聯網指揮中心通過集成熱線受理、聯勤指揮、決策會商功能，也是“感知、分析、服務、指揮、監察”五位一體的集中體現。

三是打造了“基于創新2.0的公共服務”工作模式。基于創新2.0的公共服務模式集中體現在“我愛北京”市民城管通上。面向共建、共享、共治的“我愛北京”城管地圖公共服務平臺及市民城管通APP提供四項主要服務功能：

1.市民進行點圖舉報、咨詢、建議、數據和內容挑錯；

2.疏堵結合服務，市民共建便民菜市場、早晚市2000多個，市民可針對菜市場評價打分、補充市場、完善信息和糾錯、還可就缺少公共設施的地點提出建設便民菜市場的建議；

3.城管政務維基系統，邀請大眾就城市管理直接提出政策建議，并參與官方文件的共同編輯、參與決策，匯聚群體智慧管理城市；

4.數據開放策略，形成城管專題數據，并面向公眾開放，提供給個人、企業、機構下載使用或進行相關的應用開發。

四、北京城管物聯網平臺建設成效

北京城管物聯網平臺的建設為城管執法業務流程及執法效率提升起到了良好的支撐作用。本項目投入試運行以來，物聯網平臺有力地支撐了城管業務能力的提升，其中查處環境秩序違法行為303.7萬起，同比上升351.2%；隊員年人均查處案件數高出其他執法部門4倍，走在全市前列；拆除和配合拆除違法建設1443萬平方米，同比上升113.8%；全城管系統受到社會表揚1.4萬次、年均上升30.1%，群眾回訪滿意率年均上升5.5%；媒體正面報道1.9萬余條、年均上升39.6%，負面報道年均下降48%，風紀投訴年均下降10%。

北京城管物聯網平臺建設以來，得到了業界的高度認可，并不斷作為典型案例向全國推廣。目前，北京城管物聯網平臺已作為國家行政學院科研教學基地。國家行政學院舉辦的“創新戰略與國家繁榮：創新2.0”司局級公務員研討班，該班安排兩個關于經濟發展和政府治理的現場參觀和一個現場研討，分別是中關村創業大街和北京智慧城管，并在北京市城管執法局組織現場研討。接待了“提高城市規劃建設管理能力廳局級干部專題研討班”、“城市管理與城市執法體制改革專題研究班”等行業研討，并接待了面向全國城管行業調研近百次。

同時，北京城管物聯網平臺得到了行業認可，具體情況如下：

“五位一體”物聯網平臺入選聯合國開發計劃署《重識智慧城市》報告十大案例的首個案例。

“五位一體”物聯網平臺建設成果入選英國國家科學藝術基金會、英特爾等機構在2015中歐城市可持續發展論壇發布的《重塑智慧城市》白皮書典型案例。

“五位一體”物聯網平臺入選人民出版社出版的《大數據領導干部讀本》典型案例。

“五位一體”城管物聯網平臺研發與應用獲得了住房和城鄉建設部2016年華夏建設科學技術獎二等獎。

“基于創新2.0的城管地圖服務模式”獲得“FutureGov Award”授予的“Technology Leadership”大獎，北京市城管執法局是第五個獲得該獎的亞洲地區政府機構。

“五位一體”智慧城管榮獲首屆中國城市治理創新獎。