流域經濟下縣級城鄉空間重塑的規劃探析
——以新晃縣舞水河段為例

王 晟

（長沙嘉和建筑設計有限公司，湖南 長沙 410000）

《長江經濟帶發展規劃綱要》作為習近平新時代改革開放轉型中的區域開放開發戰略中綱領性文件，不僅提出要發揮長江流域重大城市群、超大城市、特大城市與大城市的帶動作用，而且要求長江流域各支流上的中小城鎮要高度積聚，形成區域聯動、結構合理、集約高效、綠色低碳的新型城鄉空間關系。

1 流域經濟的內涵與延伸

我國流域經濟發展階段、聚集產業和人口能力各不相同，借鑒楊金龍對汾河流域經濟劃分和“十三五”規劃的基準數據，將我國38個三級流域單元化分為幼稚型、成長型、成熟型、發達型四種[1]。

在踐行習總書記強調的“山水林田湖草生命共同體”理念的當下，流域經濟就是一種以流域為主要空間載體的經濟類型，他代表著一種高質量的綜合性經濟增長模式。

以小支流為發展載體的中小城鎮促進經濟綠色發展，宜注重水污染治理、水生態修復和水資源保護“三水共治”，推動產業轉型升級和構建循環生態的現代產業體系，理清政府和市場等多元主體的作用，并建立集約資源的開發模式。

2 縣級城鄉空間的轉型態勢

2.1 多維度審視縣級城鄉空間轉型

（1） 從政策制定的維度看，黨的十六大至十九大報告中均提及城鄉空間關系的發展問題。“中央一號文件”連續16年聚焦“三農問題”、農村改革與城鄉統籌發展，每年的中央經濟工作會議也對城鄉發展進行了表述。此外，國民經濟與社會發展規劃同樣也強調統籌城鄉發展，推進城鄉空間的積極轉型。

（2） 從規劃實踐的維度看，《城鄉規劃法》建立的“城鎮體系規劃—城市規劃—鄉鎮規劃—村莊規劃”四級城鄉規劃編制體系，從法定規劃的角度完善和規范了城鄉空間規劃編制體系。在具體規劃實踐中，縣級城鄉規劃的編制依照法定體系進行，并擴展至多縣聯合的宏觀層面和自身一體化的中觀層面，多樣化規劃類型在促進城鄉空間融合。

（3） 從理論研究維度看，關于城鄉空間轉型的研究在不斷更新，伴隨著政策文件和規劃實踐，在專業年會和眾多期刊上，都對具有地方特質的城鄉空間環境變化進行了跟蹤。“城鄉空間格局、城鄉環境更替、城鄉空間治理”等關鍵詞依然是業界關注的主流[2]。

2.2 多層面判讀轉型演變現狀特征

（1） 城鄉空間布局混亂。受“城市偏向”政策的長期影響，形成了城鄉經濟增長環境差異巨大，雖然城市強大的輻射能力可就近帶動近郊鄉村地區，但是眾多的偏遠鄉村和規模較小、產能不足的小城鎮卻成了被孤立對象。集聚的城市經濟與分散的鄉村 （鎮） 經濟形成鮮明對比，導致城市空間的無序蔓延和鄉村 （鎮） 空間的遍地開花，城鄉空間布局較為混亂。

（2） 城鄉建設用地結構不合理與鄉村建設用地利用不集約并存。高速城鎮化帶來的城鎮擴張和人口集聚，使得城鎮建成區的土地承載壓力在不斷加大，而鄉村土地使用集約化程度在不斷降低。因此，為杜絕城鎮建設吞噬鄉村非建設區，鄉村建設占用基本農田等惡性事件，須提高鄉村空間的土地集約利用度，節約土地資源，為城鎮騰出更多土地指標。

（3） 多重規劃類型指引不強且銜接不夠。宏觀規劃類型缺乏實質性指導，即便是較為成熟的規劃體系，也更多地注重的是“點”而非“面”，對于城鄉空間的深度融合指引性不強。各規劃編制的部門和目的不同，編制內容和管理層面都存在銜接不暢，“多規合一”的規劃模式依然在尋找合理的融合方式。

3 重塑縣級城鄉空間的路徑

3.1 確定基本空間單元

以縣為單位的行政區域作為我國行政劃分級別的中間環節，其覆蓋區域更多是縣城與鄉村，從經濟等發展單元看，他更有利于“城—鎮—村”三者之間的互動，若理清城鄉空間演變的過程、現狀及問題，則可科學支撐整個縣級層面的城鄉融合。

3.2 協調城鄉發展功能

在新一輪國土空間藍圖構建中，不僅要對生態環境、基礎設施布局、產業空間分布等進行劃定，更要對多要素融合后的縣級城鄉空間結構和縣城鎮村體系進行明確，此舉重在協調新體系下的城鄉發展功能，促進城鄉一體的和諧局面形成。

3.3 構建法律法規體系

以“城鄉統籌”的管理模式為制度基點，趁改革時勢精簡和整合相關部門，從機制上逐步實現“多規合一”目標。建立縣級“城—鎮—村”的管理機構，統籌管理和協調規劃編制與建設實施。跟蹤新的相關技術標準與規范，“自上而下”采取一套標準。

4 新晃縣舞水河段規劃探析

新晃縣位于湖南省最西部，沅水支流舞水的中游，舞水河全線貫穿縣城境內，高鐵時代帶來的便利正在讓這座小城發生巨變。

4.1 任務要求與思路創新

起初任務是結合長約10 km的舞水河段兩岸現有建設情況與相關規劃要求，重點梳理兩岸土地、岸線等資源條件，結合更新業態與重要節點等開發利用，為進一步管控土地提供指導。經過調研和初步溝通后，設計團隊提出大膽構想，以舞水河為重要載體，將新晃縣城、高鐵新區、柏樹林工業區、酒店塘化工區、魚市鎮鎮區以及前鋒工業示范區等組合的區域作為研究范圍，重建“城—鎮—村”完整的基本空間單元。試圖構架合適的支撐系統，對城鄉格局與產業轉型等內容進行統籌提升，為新一輪國土空間規劃編制探索新思路。

探究舞水河段特質、新時代理念與政策背景，結合新晃縣經濟發展實際情況，欲借助舞水河進行頂層設計，在區域統籌中，以已有規劃和建設為依托；在空間管制與生態利用中，提出發展田園文旅的控制目標；在行動計劃中，協調多個行政主體的利益和訴求。思路創新框架如圖1所示。

圖1 思路創新框架

4.2 重點問題與應對策略

將研究中的“城—鎮—村”基本空間單元耦合致以弱化的舞水流域經濟發展帶中，具有典型縣級城鄉空間特征的重點問題主要有：

（1） 山水林田等生態資源好，但保護利用極少，舞水上游較好的水質土壤，依然受到重工業的污染；

（2） 跨區域的交通能力強，但其內部聯絡性差，高鐵站與舞水河段兩端的產業園和產業鎮區幾乎沒有通道，舞水沿線自身的通航能力完全退化；

（3） 產業類型與平臺優質，但被遺棄的老工業區閑置已久，產業更替停滯；

（4） 自然與民俗特色的景點多，但未形成全域旅游網絡，品牌影響力較弱；

（5） 基礎設施類別全面，單核集聚性強，但服務能力無法匹配實質發展需求。

針對以上問題和現實操作中面臨的挑戰，結合新時代經濟發展思路，融合“特色小鎮和田園綜合體”，利用舞水流域的串聯作用，提出具有民族特色“侗城—侗鎮—侗鄉”策略，以“產業化聯合體”為發展目標，將產城 （鎮） 融合、鄉村建設緊緊地鑲嵌在一起。

4.3 空間統籌與行動協調

以舞水流域經濟帶為主導的城鄉空間，須協調所有城鄉發展功能，從城鄉格局、生態保護、產業選擇、旅游策劃、交通與配套設施五個空間類型進行總體統籌。

（1） 重構城鄉格局，打破現狀圍繞高鐵站建設的單一格局，主張沿舞水流域整體向西拓展，形成“一軸一心雙驅多點”的流域帶新格局。

（2） “三水共治”+河灘棕地修復，舞水流域涵蓋的水系藍線劃定、防洪防澇標準提升、污染源的清理與控制都須同步投入，尤其是遺留的重工業污染區，急需治理受污染的河岸線，連續性種植植物以整頓、救治場地中受污染的土壤，耐性的進行長期生態修復。

（3） 轉型升級產業類別，分段確定舞水河沿線產業發展承載體，包含工業集中區、田園綜合體等，分別提出布局指引，以求差異化發展，同時制定產業發展清單，避免污染型產業入駐，轉型綠色田園服務。

（4） 策劃旅游發展空間，以“美麗侗鄉，智慧新晃”為總體定位，明確“兩軸、三片、多點”的區域旅游空間結構，利用舞水河為主軸串聯沿線景點，并依托各景點特質劃分鮮明的旅游專線，布局不同等級的旅游服務點。

（5） 構建公路+慢行綠道+航道骨架，增加內部聯絡通道和設施服務點，提升舞水兩岸慢行綠道的舒適性，恢復舞水流域Ⅶ級航道功能，結合旅游線路打造十里水上游線。同時，提升重大基礎設施的服務等級。

為保障規劃實施的可指導性，須當地政府健全區域法規體系，強化法制化監管效能，推進行動協調機制建設，對區域環境保護、基礎設施建設、產業發展定位等方面進行行動協調。

5 結語

縣級城鄉空間的重塑需要改變原有的架構體系和治療長期的痼疾，在新的國土空間規劃中提升流域經濟的催動力是帶動城鄉空間關系轉型和縣域經濟、社會、環境發展的又一良策。分析影響縣級城鄉空間關系的多個因子，重新明確“城—鎮—村”的基本空間單元，協調三者之間多層面的發展功能，在適應新形勢下探索可行的法律法規，將流域經濟融入城鄉空間載體中，為適應未來新時代的發展增強自身底蘊和競爭力。