評估咨詢服務價格市場化后的思考

文/張朋

2014年7月和2015年2月，國家發展改革委先后2次發文放開包括建設項目前期工作咨詢在內的5項建設服務價格，全面實行市場調節價。時至今日，市場調節價已實施超過4年，從實施效果看，價格放開對于營造公開公平的市場競爭環境，推動行業轉型發展起到了至關重要的作用。但價格完全由市場決定，缺少指導，也在特定的領域引發了一些問題，值得思考并深入研究。

一、評估咨詢價格放開的背景及成效

自20世紀80年代初，為各級政府部門決策提供智力支持的評估咨詢行業逐漸形成以來，在相當長的一段時間內，評估咨詢行業市場供給不足，競爭不夠充分，服務和收費存在不規范的現象。為了保障供需雙方的合法權益，原國家計劃委員會自1999年至2002年先后發布了《建設項目前期工作咨詢收費暫行規定》等一系列的價格規范性文件，對價格實行政府指導價管理。這項舉措在很大程度上規范了行業市場行為，促進了行業健康發展。

隨著我國市場經濟的高速發展，尤其是基礎設施建設熱潮不斷涌現，評估咨詢行業也得到了前所未有的發展，業務的類型與內容不斷豐富，行業規模持續壯大，市場競爭也日趨激烈。2013年黨的十八屆三中全會提出“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”，并將價格市場化作為全面深化改革的一項重要工作任務。2015年2月，國家發展改革委發布《關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》，標志著評估咨詢服務價格全面市場化。

價格的全面放開，使得體現了市場供需雙方經濟利益關系的市場供給結構逐步形成，壟斷被多主體競爭所打破，市場活力得到進一步釋放。價格放開使得高成本的優質服務從價格差異中得到了高回報，評估咨詢機構更加注重綜合實力的增強，優勝劣汰的市場氛圍逐漸形成，評估咨詢行業走向開拓創新、轉型升級的發展道路，并得到了蓬勃的發展。截至2018年12月，在全國投資項目在線審批監管平臺備案的工程咨詢機構約1.1萬家，其中絕大多數工程咨詢機構都從事評估咨詢業務。

二、評估咨詢價格放開后引發的問題

評估咨詢業務作為工程咨詢業務的重要組成部分，與一般的工程咨詢業務有所不同，主要體現在評估咨詢服務的對象主要是政府部門，評估內容主要是政府投資和政府委托的建設項目。評估咨詢價格放開后，缺少了指導性的價格文件，在實際工作中，經常遇到以下問題：

一是政府部門對市場了解程度不夠，議價中處不利地位。咨詢評估業務從行業劃分角度來看，涉及21個大類的行業領域，涵蓋了國民經濟和社會發展的各方面。從評估內容上看，包含規劃、項目建議書、可行性研究報告、項目申請書、資金申請報告、PPP項目實施方案、初步設計等多項內容。咨詢評估業務涉及面廣，專業性要求較高，不同的專業領域，不同的評估內容，評估需要的人力物力差異較大。政府部門作為決策者，沒有專業力量和精力對評估咨詢的具體內容進行了解，政府部門和評估咨詢機構雙方存在較大的信息不對稱，從而導致政府部門在議價過程中處于不利地位，這種情況往往會導致政府財政資金的浪費。

二是缺少參考標準，容易滋生腐敗或導致過度低價。在沒有價格文件約束的情況下，政府部門作為委托人，在與評估咨詢機構商定委托費用時，有較大的自由裁量權。這種情況下，一方面容易產生權錢交易的灰色地帶，滋生腐敗；另一方面，容易使得政府部門在希望通過高價來獲得高質量評估咨詢服務時，因缺少文件支持擔心廉政風險而畏手畏腳，導致高質量的評估咨詢服務不能享受應有的“優質優價”。

三是老舊的收費標準體系依然有市場。經與多家政府部門及咨詢評估機構了解，由于目前沒有明確的收費標準，在實際收費中許多單位還是參考之前的1999年出臺的《關于印發建設項目前期工作咨詢收費暫行規定的通知》（計價格〔1999〕1283號，以下簡稱1283號文），在此基礎上上浮一定比例進行收費。而此文件出臺于20年前，現在的咨詢服務工作內容在廣度和深度上與20年前已不可同日而語，作為參考文件存在許多不適用的地方。比如：收費標準價格整體偏低、評估項目內容不能涵蓋現行的評估項目內容、行業劃分標準老舊等等。

綜上，在堅持市場定價的前提下，如何避免上述問題發生，給政府節約資金的同時讓評估咨詢單位獲得合理的報酬，保持市場健康發展，值得我們進行深入研究。

三、建立“市場定價為主，參考標準為輔”的價格體系

（一）參考標準的目標定位

建議政府部門或行業協會牽頭出臺評估咨詢收費參考標準（以下簡稱參考標準），在由市場決定價格原則不變的基礎上，對評估咨詢工作的市場價值給出價格參考。參考標準的自身定位不是在開“歷史”的倒車，而是給供需雙方提供一種參考標準，不具備強制執行力。供需雙方可根據參考標準來判斷價格是否在合理范圍內，避免價格過高或過低。

在實際使用中，政府部門可以使用“紅線法”，即依據參考標準劃定上下浮動一定百分比的紅線，比如20%。如果市場定價在紅線范圍內表明價格合理，符合市場規律和行情。如果價格高于上部紅線，就需要考慮是否會造成政府資金浪費。如果價格低于下部紅線，就需要考慮評估咨詢單位在不能獲得合理利潤的情況下，是否會在工作中“偷工減料”從而影響評估咨詢工作質量。

為避免參考標準“先入為主”，影響市場自由定價，建議將參考標準作為一種后置的判定手段使用，即在供需雙方經由市場定價后，引入參考標準來判定價格是否在合理范圍內。而不是依據參考標準進行議價。

（二）參考標準的整體設計思路

目前評估咨詢服務的工作量與工程總價成正比關系的基本規律沒有改變，1283號文的計價體系的整體思路依然適用，在實際工作中許多單位依然選擇其作為參考也說明了這一點。建議參考標準在1283號文計價體系的基礎上，修改并增加部分內容以適應目前的市場現狀。

參考標準采用以總價費率模式為主，人工工時費模式為輔的計價體系。總價費率模式以項目建議書或可行性研究報告的總投資額為基礎，實施分檔計費，檔內用插入法計算。同時參考行業、工程復雜程度、企業資信情況等設置調整系數，最終得出參考費用值。人工工時費模式作為總價費率模式的補充，在總價費率模式不適用的特定情況下使用，采用人工費用累加計算的方法并乘以一定的利潤系數。

（三）參考標準的主要改進內容

在1283號文件規定的計費方式上，結合目前評估咨詢行業發展情況，提出如下修改建議。

1.擴展評估咨詢項目數量。1283號文僅規定了編制項目建議書、編制可行性研究報告、評估項目建議書、評估可行性研究報告4項內容，且僅后兩項與咨詢評估業務直接相關。參照《工程咨詢行業管理辦法》（國家發展改革委員會2017年第9號令），結合目前工程咨詢行業發展現狀，建議將評估咨詢內容擴展為評估專項規劃（含規劃調整）、評估項目建議書、評估可行性研究報告、評估項目申請報告、評估資金申請報告、評估PPP項目實施方案、評估初步設計、專項規劃的中期評估和后評價、項目后評價、項目概預決算審查和其它專業技術服務11個方面。

2.大幅提高分檔收費標準。1283號文中確定的按建設項目估算投資額分檔收費標準，與目前市場環境下的收費情況相去甚遠，建議大幅提高。具體金額上應對行業市場進行深入調研，在保障供需雙方的合理權益的基礎上，體現“優質優價”理念。

3.修改行業調整系數。一是對行業體系進行整合和細化。《國民經濟行業分類》在1283號文發布之后，分別于2002年、2011年、2017年進行了3次修訂。新的行業劃分應與國家標準相統一，并按照工程咨詢領域特點進一步優化。比如增加生態建設、新能源等新興領域。二是石化、化工、鋼鐵、水利等傳統行業隨著技術逐步成熟和經驗逐漸積累，評估咨詢工作難度降低，行業系數應相應下調。三是信息工程、智能制造、節能環保、新能源等新興行業近些年蓬勃發展，技術更新快，新技術新理念層出不窮，可參考借鑒的案例相對較少，難度系數相應上調。四是對部分行業進行細分，區別對待。比如鐵路，目前大部分鐵路項目均為高速鐵路，技術難度較普通鐵路有大幅提升，應將鐵路細分為高速鐵路和普通鐵路，在難度系數上區別對待。

4.增加單位資信調整系數。2017年國家取消了“工程咨詢單位資格認定”行政許可事項，放開了工程咨詢單位市場準入，將事前許可管理方式轉變為事中事后監管，同時引入守法信用及誠信紀律，開展資信評價。資信等級不僅反映了企業的專業技術力量、合同業績等綜合實力，還包括了守法信用記錄，是企業價值的一種體現。資信等級也間接體現了評估咨詢的業務水平，設置資信調整系數，是對咨詢評估任務工作質量的體現，同時也對行業健康發展起到了間接的推動作用。

5.將人工工時費模式作為輔助計價方法。人工工時費模式以工日為單位，按照咨詢人員的技術職稱確定費用檔位，按照所耗工日計算總體評估咨詢費用。該模式自身有其固有缺陷：一是委托方對于專家參與咨詢工作的時長難以認定，實際收費中多數參考咨詢單位單方面出具的認定結果。二是為評估咨詢工作服務而產生的其它費用支出種類繁雜且難以衡量，如參與異地評估人員產生的交通費和食宿費、評估咨詢服務所使用的物品及場地折舊費用等。三是僅靠工時長短體現工作量，未考慮效率因素，容易導致“磨洋工”情況發生。故人工工時費模式適宜作為總價費率模式之外的輔助計算方法，用于投資總額難以確定的工程項目，或用投資總額計算無法真實反映工作量的特殊項目。

6.增加人員職級種類并提高工時費用標準。建議將人工工時費用計算方法中評估咨詢人員檔位與新的國家系列（專業）職稱資格分類標準相統一，并增加知名專家與其它人員兩類。新的職級標準為5類，分別是知名專家、正高級專業技術職稱人員、副高級專業技術職稱人員、中級專業技術職稱人員、其它人員。其中，知名專家特指國家層面認定的高層次人才，包括兩院院士、“長江學者”、“千人計劃”專家、享受政府特殊津貼的專家等；其它人員是指為評估咨詢工作服務的相關人員。同時，工日費用標準應參考目前各類職級人員參與咨詢評估工作的報酬情況在原有標準上適當提高。

7.設立“全過程”評估咨詢收費標準。2017年國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，提出“全過程工程咨詢”理念，為委托方提供一體化咨詢、跨階段咨詢的服務需求已成為工程咨詢行業的業界共識，大咨詢的格局正在加快形成。由同一家評估咨詢機構來對同一委托項目進行“全過程”服務，具有減少評估咨詢機構的工作量，降低委托成本，提高評估咨詢質量，使委托雙方溝通更加順暢等諸多優點。對于同一家評估咨詢機構承擔同一項目多個評估咨詢內容的計費方法，建議按照單項評估咨詢參考標準進行疊加計費，同時設置重復系數。重復系數小于1，且評估咨詢內容越多系數越低。理由是對同一個委托項目的各階段咨詢工作有相關性，并且有許多重復或相近的工作內容，工作熟練度的提升會降低成本。

8.設定獎勵金額計算方法。如評估咨詢單位在工作過程中提出了合理化建議，為委托項目節約了開支、創造了收益，政府部門則應給予其獎勵，獎勵金額按照節省資金額的一定比例設置。設定獎勵金額可以調動評估咨詢單位的積極性，提高評估咨詢質量。