淺談水環境治理PPP項目中管網運營維護費的確定

文/陳曦 占松林

一、概述

“十三五”期間，環保產業總投資有望超過17萬億元，國家對環境保護的重視程度也越來越高。當前，我國經濟步入新常態，國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下，PPP（政府和社會資本合作）模式成為解決環保產業發展困境的有效途徑，受到政府和社會資本的青睞。截至2019年6月中旬，財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫中的項目共計8921個，生態建設和環境保護行業的PPP項目共862個，排在行業第三位。2019年《城鎮污水處理提質增效三年行動方案》的頒布、要求基本消除黑臭水體，水環境的治理不再只關注生活污水處理，而是更關注管網和河道整治。正是因為大家廣泛意識到黑臭在水里、根源在岸上、核心在管網，越來越多的“廠網一體”“廠網河一體”的PPP項目被包裝出來，“網”已被列入整治之首。

由于每個城區的排水管網一般在城市建設初期就已經建好，并由政府部門運營。隨著城市的發展、地面環境的變化，已使地下的排水管網出現各種缺陷，比如破裂、變形、腐蝕、錯口、滲漏等，對管網的摸查和修復十分耗時且工作量巨大；對于新建的管網，前幾年無須太多的日常維護內容、大修和更新，周期不好預測。因此，PPP項目在可研或初設階段很難測算出管網維護的準確成本，導致在PPP項目實施方案中無法對管網的運營維護費準確計算，為后期的項目實施帶來困擾。

二、管網運營維護成本確定的問題

1.運維維護內容

由于管網一般都是埋在地下，最短的幾公里，最長的幾十、甚至幾百公里，具有較強的隱蔽性，日常的運營維護難度較大。管網運營維護內容主要包括管網的日常巡視檢查，管道疏通清淤，維修或更換檢查井內設施，拆除管道封堵，閘門維修，局部破損管道修復等。

2.根據設計準則確定

《給水排水設計手冊》第10冊中的技術經濟部分指出，排水工程成本費用主要包括日常檢修維護費和大修費。大修費提存率分為兩檔，國產為2.4%，進口為2.2%。日常檢修維護費率，一般按固定資產價值的1%計算，或者與大修費合并計算。因此，可以估計出管網的運營維護費率為固定資產的2.2%～3.4%。目前一些PPP項目多采用2%的費率估算管網運營維護費，有的以此為標準實行包干價。

3.根據經驗數據確定

許多PPP項目的實施機構對于2%的費率感覺偏高，但又不能給出合理的范圍，因此會參考周邊省市的同類項目里管網的運營維護費用單價。在已實施的含管網維護的PPP項目中，很多項目把管網運營維護費單價（萬元/公里·年）作為招標標的，這個單價中有的包括建設成本，有的包含大修更新。一般的項目會把建設成本列入可用性服務費，對于大修更新單獨批預算，因此對只含日常檢修維護費單價的項目進行統計，如下表所示：

部分PPP管網項目日常檢修維護費中標價格表

從上表可以看出，根據項目所用管徑的不同、地方物價水平不同等因素，管網日常檢修維護費單價在1萬元/公里·年～3萬元/公里·年，實施機構會根據項目具體情況，結合周邊的單價情況酌情定價。

4.存在的問題

對于存量管網的運營維護費很難在管網排查完成前準確評估；對于新建管網的運營維護費，前期運維工作量少，后期運維又會涉及大修和管網更新，也很難準確評估運營期每年的 費用。如果采用包干價或參考周邊經驗價格，無論哪種方式都很容易與實際情況產生出入，如果實際運營維護費高于約定價格，則社會資本方需承擔超出部分費用；如果實際運營維護費低于約定價格，則政府方需承擔不必要的支出。

三、運營維護費用確定方法建議

從本質上講，管網運營維護費用確定方法的選擇也是對合同模式的選擇，適用的合同模式有兩種，分別為固定價格合同模式和成本加酬金合同模式。

1.固定價格合同模式

固定價格合同是指在政府方和項目公司簽署的PPP項目合同中約定好管網的年運營維護費總價或每公里運營維護費單價，除了發生重大變更，一般不允許調整合同價格。在這類合同中項目公司承擔了全部的工作量和價格風險，但可通過提高運營效率，獲得更高收益。實施機構比較喜歡采用固定價格合同模式，因為雙方結算方式較為簡單，比較省事。

一般來說，城市的存量管網一般都是由政府主管部門的內部機構運營或主管部門委托第三方機構運營，如果政府方擁有較多的類似項目運營經驗和成本數據積累，可采用固定價格合同模式。項目公司由于有先進的管理體制和技術優勢，為實現物有所值，一般要比政府運營成本低。因此當管網運營維護范圍明確時，可將政府部門運營類似項目的成本數據庫按差異因素進行調整后確定為運營成本攔標價，采用固定價格作為標的，由社會資本方競價產生運營維護成本基準值，那么最終確定的管網運營維護費相對更準確與合理。

2. 成本加酬金合同模式

成本加酬金合同也稱為成本補償合同，這是與固定價格合同正好相反的合同。對于PPP項目中管網運營維護費在簽訂合同時不能確定，只能確定酬金（合理利潤率）的取值或者計算原則，政府最終支付費用時將按照實際運營維護成本再加上一定的酬金（合理利潤率）進行計算。

在政府方和社會資本方預測運營成本的可靠性較差、運營維護范圍在開始時無法準確定義、需要在以后進行調整的情況下，應使管網運營維護費價格具有一定的靈活性，以便持續穩定安排合同項下的運營維護工作，建議采用成本加酬金合同模式。目前在實際PPP項目操作中，主要有兩種方式，分別為“一編一審”模式和建立專項基金模式。

（1）“一編一審”模式

“一編一審”模式，是每年初由項目公司對照實施機構審核確認的運營維護手冊，編制基本運營維護預算，由實施機構委托第三方審計機構或召開專家評審會對預算進行審核后確認，作為項目公司運營維護支出的控制目標。到年底，項目公司編制實際運營費用明細并交實施機構核算，實施機構可委托第三方審計機構或召開專家評審會對實際發生費用進行審核，最終確定政府實際需支付的相對準確運營維護費。此模式可以在簽訂合同前先估算一個管網運營維護費，在實際運營中按最終審定后的費用進行支付，既能保障項目公司根據運營成本得到合理回報，又能讓政府的錢花得明白與合理。漳州市某水環境治理項目中管網及河道治理運營維護費采用“一編一審”方式，獲得政府方和社會資本方一致肯定。

（2）建立專項基金

社會資本方不敢輕易報價，主要是管網的大修和更新具有不確定性，很難預估是幾年發生一次，也很難預估每次的費用。大部分政府方考慮到自身財務狀況等原因，都希望把大修和更新費打進項目包，不愿意單獨再批預算實施。項目公司可以建立管網專項基金，是專門用于已建排水管網的大修和更新的費用支付，以及超過管網日常維修范圍的搶修、搶險費用支付。

社會資本方在管網運營維護費報價中，加入大修和更新費用的計提，這樣項目公司在收到政府方每期支付的運營維護費用后，按照前期測算的標準將大修和更新費計提到管網專項基金。若該年度專項基金有剩余，應累計到下一年度；若該年度專項基金不足以覆蓋相關費用，則實施機構將費用超出部分列為新增資本性支出，并通過合法程序調整管網運營維護費單價。特許經營期結束時若專項基金尚有剩余，剩余資金歸政府所有。

已建排水管網在運營維護中，若項目公司確認部分已建排水管網不具備排水管網的普通維修條件或根據地方排水規劃該部分已建管網將不能繼續投入使用的，只能通過大修或更新解決，則項目公司應將此類項目列入下一年度維修及更新計劃。項目公司應在每一運營年度結束之前上交下一個運營年度維修計劃，上報實施機構。實施機構綜合考慮其必要性及投資控制的要求進行調整與審批。若該筆大修或更新費用支出超過一定金額，則在大修或更新工程完工后，該工程所產生的費用作為排水管網專項基金支出。專項基金使用后不足的部分由項目公司補足，實施機構應將超出部分列為新增資本性支出，通過合法程序調整到管網運營維護費單價中。池州市某市政排水項目采用建立專項基金的方式，很好地解決了管網運營維護費初期難以確定的問題。

四、結束語

從最初的廠網分離，到現在的“廠網一體化”，管網運營主體發生了實質改變。管網的運營維護與水環境治理密切相關，但其無收費機制，不具有經營性；再加上管網的排查耗時耗財耗力，讓社會資本方建設和運營管網，來啃這個“硬骨頭”，的確是沒有太多的吸引力。但為了能徹底治理好水環境，必須把廠、網、河作為一個整體去管理。讓社會資本方來承擔這個任務，需要給予一定的利潤空間，但又要限制其暴利，還要保證其風險可控。為了準確評估管網運營維護費，保障政府方和社會資本方的利益，可以嘗試基于政府部門數據庫建立前期估算運營成本基準值、運營期采用“一編一審”或建立專項基金的方式，在實際運營中設計好費用認定和支付流程，實現管網維護的順利實施，保證河道水體和污水處理廠進水的達標，最終協助完成城鎮污水提質增效的目標。