深度貧困地區的鄉村振興路徑研究
——以恩施州為例

文/李山虎 王建恩 胡斌 李映紅

深度貧困地區貧困人口基數大、產業底子薄、發展起步晚，是脫貧攻堅的重點區域，也是實施鄉村振興的難點區域。脫貧銷號之后，深度貧困地區如何實現鄉村振興，是各級政府面臨的緊迫問題和現實困難，更關系到貧困群眾的切身利益乃至社會穩定。本文以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）為例，從“人”“地”“錢”等生產要素支撐的角度，探討深度貧困地區實施鄉村振興戰略的思路和路徑。

一、恩施州基本情況

恩施州位于湖北省西南部，地處鄂、湘、渝三?。ㄊ校┙粎R處，屬全國14個集中連片特困地區之一，是湖北省脫貧攻堅主戰場。2013年底，全州8個縣市都是國家級貧困縣，全州貧困發生率為30.61%。通過州內外各級政府部門、社會公益組織、企業和貧困群眾的艱苦努力，截至2018年底，全州貧困發生率下降到5.83%。按照全國精準脫貧任務的總要求，到2020年，全州建檔立卡貧困人口將全部脫貧銷號，與全省、全國同步全面建成小康社會。恩施州即將全面轉入鄉村振興戰略實施階段，面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是發展不夠、資源價值難以轉變為經濟價值的問題。

二、實施鄉村振興戰略的瓶頸

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，2018年、2019年國家相繼出臺了關于實施鄉村振興戰略的中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，為各地區實施鄉村振興戰略提出了總體思路、目標和路徑。對照鄉村振興的二十字方針的總要求，集中連片特困地區與全國絕大部分農村地區相比，基礎差、底子薄，農村人才、土地、資金等要素支撐不足。對于恩施州而言，“人”“地”“錢”制約尤為明顯。

（一）農村人口老齡化、空心化制約

全州有85萬農村勞動力外出務工，占全州農村勞動力總數的45%左右，空殼村、土地撂荒等現象比較突出。同時，不同程度地存在留守老人、留守婦女、留守兒童等問題，少數“鄉村衰落”問題不容回避。全州有2360名村黨組織書記，其中，46歲-59歲的占59%，60歲及以上的占6%；初中及以下學歷的占30%，專科以上學歷的僅占26%，村級帶頭人隊伍年齡老化、學歷水平不高問題突出。近年來，雖然實用人才總量有所增加，但與東部沿海省份和省內其他城市相比，農村實用人才的教育結構、行業結構、區域結構仍需優化，帶動農民增收致富的能力不足。農村大量勞動力外出，致使部分村級帶頭人無人可選配，能夠帶動農業企業、農業專業合作社、家庭農場良性發展，從事鄉村建設的優秀人力資源嚴重不足，“誰來振興的問題”較為突出。

（二）地理條件制約

在農業用地方面，全州農村人均耕地面積不足1.2畝，人均有效灌溉面積為0.33畝，有效灌溉面積遠低于湖北省0.86畝的平均水平。加之山大坡陡、土地破碎的現狀，導致農業規?；洜I和農業機械化水平滯后，主要農作物綜合機械化水平低于湖北省平均水平28個百分點。在建設用地方面，恩施州有7個縣市屬于國家級重點生態功能區，生態紅線約束突出，建設用地指標不足。同時，土地要素在城鄉之間發展不平衡、不統一，加之恩施州森林覆蓋率達到64.65%，農村用地除了農民宅基地，大部分土地都屬林業用地，農村集體用地緊張，鄉村公益事業用地和公共設施用地不足，在一定程度上制約了鄉村基礎設施建設、鄉村民宿旅游發展和公益文化事業的發展，特別是貧困村發展非農產業的難度較大，“如何振興的問題”難以解決。

（三）資金投入制約

州縣財政支持鄉村建設的資金項目極為有限，加之農業面臨市場和自然雙重風險，農業招商引資難度較大，全州農業農村發展長期存在“輸血不足”的問題。近年來，全州農村常住居民人均可支配收入雖然有較大幅度增長，但僅為全國、全省平均水平的70%左右。由于投入不足，恩施州農村基礎設施薄弱、人居環境較差的現狀尚未得到根本性改變。從農村飲水安全建設來看，仍有34萬建檔立卡貧困人口的飲水安全問題未完全解決；從農村電力基礎設施建設來看，來鳳、巴東等區域站點布局不足，供電設備老舊差，供電保障能力較差；就農村道路建設來看，還有812個村未通瀝青水泥路，且建成的通村公路標準普遍偏低，加上已超年限使用，大部分路段路面已破損嚴重，運輸服務水平顯著下降；從農村通訊基礎設施建設來看，自然村通光率達44.9%，離光纖寬帶自然村全覆蓋還有一定差距。高標準農田和灌溉設施依然薄弱等問題依然存在，“錢的問題”仍然是實施鄉村振興最大瓶頸。

隨著城鄉居民生活水平的大幅提高，消費者對農產品的消費需求由“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”“吃得有文化”轉變，由物質層面的農產品消費向精神層面的支持農業、農村、農民發展轉變，由單一的農產品消費向多元的農業觀光、農村生活體驗、民俗文化體驗轉變。在此背景下，農業的生態功能、文化功能、社會功能不斷拓展，以農業為基礎發展二三產業、提升農產品附加值的機會大大增加。恩施州享有“鄂西林?！薄叭A中藥庫”“煙草王國”“世界硒都”之稱，具有獨特的生態、富硒、民族文化等資源優勢。然而，由于缺乏“人”“地”“錢”的支撐，難以將優勢資源轉化為經濟價值，更難以惠及貧困人口。恩施州脫貧之后如何實現振興，如何將“綠水青山”轉變為“金山銀山”成為各級政府和廣大人民群眾關心的政治問題、民生問題。

三、破解要素制約需要處理好四個關系

破解貧困地區鄉村振興的要素制約，要堅持“上接天氣”與“下接地氣”相結合，將國家政策與貧困地區的實際情況相結合，不能搞一刀切。對于恩施州而言，在鄉村振興戰略實施的前期階段，需要處理好四個關系。

（一）處理好農村與城鎮的關系

當前我國仍處于城鎮化快速發展階段，城鄉差距客觀存在，對于恩施州這種深度貧困地區而言，農民擺脫土地生產經營、農民工進城仍是長期趨勢。同時，“農村大有可為”的觀念被廣泛接受，企業投資由二三產業轉向農業、農村青年由外出務工轉向回家創業成為新的發展趨勢，農民進城與城鎮居民下鄉并存。因此，依靠城鎮力量解決“三農”問題，實現城鄉一體化是實施鄉村振興戰略的途徑之一。對于城鎮近郊的農村區域，可以對接縣域市場需求，以城鎮產業發展帶動貧困村產業發展；可以延伸城鎮基礎設施網絡，補齊農村基礎設施短板；可以拓展城鎮公共服務設施的覆蓋面，促進農村民生事業發展。對于偏遠的農村區域，可以引導城鎮人才、資金下鄉，引導農村產業基地與城鎮農副產品加工企業、大型農產品市場建立穩定的產業協作關系，促進城鄉生產要素雙向流動。

（二）處理好短期和長期的關系

精準脫貧的標準是保基本、惠民生，脫貧銷號之后，貧困戶的人均收入、貧困村的集體經濟收入都超過絕對貧困線標準，但貧困地區的產業發展還面臨產業鏈條短、產業同質化等共性問題，產業后續發展問題仍是一個長期問題。為了有機銜接精準脫貧和鄉村振興，必須長短兼顧，統籌配置生產要素。在短期內，貧困地區要通過多個一批工程，發展見效快、市場效益好、吸納就業能力強的勞動密集型產業。在長期內，則要重點解決貧困地區產業發展動力不足、農村勞動力老齡化等難題，在區域和產業布局上要統一規劃、差異發展、協同發展，堅持宜農則農、宜工則工、宜旅則旅，要通過農業科技、信息手段來提升農業綜合生產能力，推廣“機器換人”，提高農產品的標準化、綠色化、品牌化水平，通過農村產業的高質量發展來持續增收就業，提高脫貧地區的可持續發展能力。

（三）處理好內生動力和外部扶持的關系

脫貧摘帽后，貧困群眾的住房條件，飲水、用電、交通出行等基礎設施條件大為改觀，部分貧困群眾有了較為穩定的收入來源。但也滋生了部分貧困戶的懶惰心理，“坐在門口曬太陽、等著政府送小康”的現象并不鮮見。這說明貧困群眾的“等、靠、要”思想仍然存在，艱苦奮斗、自力更生的內生發展動力不足，精準脫貧政策結束之后，外部扶持一旦撤出，部分貧困戶將面臨返貧風險。因此，實現鄉村振興戰略必須高度重視扶智、扶志，通過自身“造血”實現脫真貧、真脫貧。

（四）處理好局部和整體的關系

鄉村振興是一項長期戰略，在短期內，政府、社會和農民群眾可投入的人力、財力和物力十分有限，加之農村內部發展不平衡不充分矛盾突出，難以實現深度貧困地區全面振興。因此，深度貧困地區的鄉村振興應堅持因地制宜，分區分類發展，可選擇發展基礎好的村莊作為重點，也可選擇攻堅深度貧困村莊，打造一批特色村寨、產業新村，在解決區域性整體貧困問題的基礎上，以示范村引領鄉村振興戰略落地落實。

四、以要素支撐鄉村振興的路徑探討

貧困地區實施鄉村振興戰略，要抓住“人、地、錢”關鍵環節，揚長避短、激活要素，不斷為“三農”發展注入新動能。對于恩施州而言，可以從以下三個方面進行探索。

（一）解決好“人”的問題

抓住農民是鄉村振興的主體這一關鍵，為鄉村振興提供高素質、高質量的建設主力軍。短期內要堅持扶貧與扶志、扶智相結合，圍繞恩施州特色產業發展，開展針對性培訓，促進農民就地就近就業；要盤活“七站八所”的農村技術人才隊伍，結合新型職業農民培育、農村專業人才隊伍建設工作，形成一批“土專家”“田秀才”。長期內要暢通城鎮的智力、技術、管理、服務等要素下鄉的通道，激勵各類人才到農村大顯身手；要做好外出務工人員的跟蹤服務、就業培訓工作，引導外出務工人員返鄉創業，參與家鄉建設。

（二）解決好“地”的問題

土地制度改革是深度貧困地區改革的主線，是實施鄉村振興戰略的重要環節。短期內要創新恩施州山區零碎土地適度規模經營方式，推廣轉包、互換、出租等流轉方式，盡量實現零散土地的集中化、規模化經營；要出臺農村閑置農房、閑置土地的利用政策，完善利益分配機制，鼓勵返鄉創業人員、市場主體盤活農村閑置資源。長期內要在鞏固完善農村基本經營制度前提下，按照深化農村土地制度改革的系列部署，開展農村集體經濟改革試點，探索新型集體經濟的實現形式。

（三）解決好“錢”的問題

資金問題是實施鄉村振興戰略的根本保障，要不斷拓展籌資渠道，建立持續的投入機制。短期內應以財政投入為主，強化涉農資金整合，探索財政支農資金市場化運作方式，實行滾動、有償使用。長期內則應堅持市場導向，發揮財政資金引導作用，吸引社會資金共同投入鄉村振興，更應調動農民積極性，主動投入，支持家鄉發展。