瑞士和法國國家公園等自然保護地的管理經驗及啟示

文/楊東民 何平 張賀全 賈強 周廷

前言

十八大以來，我國生態文明建設成績斐然，國家公園體制試點作為生態文明制度改革的重要任務有序推進。由于國家公園在我國尚屬新生事物，國家公園建設和管理需學習借鑒國際經驗。本文在筆者實際調研走訪的基礎上，總結了瑞士和法國在國家公園等保護地社區管理、生態保護等方面的經驗，以期為我國開展相關工作提供借鑒。

一、歐洲部分自然保護機構概況

（一）瑞士國家公園

瑞士國家公園坐落于瑞士東部的阿爾卑斯山，總面積超過170平方公里，是瑞士最大的自然保護地。公園成立于1914年，是歐洲的第一個國家公園，也是瑞士唯一的國家公園。公園內景色優美，動植物資源豐富。

瑞士國家公園屬于世界自然保護聯盟（IUCN）第一類保護地，公園內各類自然過程受到最嚴格的保護，不受人類活動干涉。國家公園主要職能為生態保護、科學研究和自然教育，而開展科學研究和自然教育的目的是為了更好地保護生態。瑞士國家公園由9人組成的委員會負責管理，日常運行由25名全職人員和40名臨時人員負責。國家公園內沒有原住民，也禁止人類定居，公園周邊的社區居住有6000～7000人。通過為國家公園游客提供服務，周邊社區每年約有2000萬瑞士法郎的收入。國家公園每年管理費用為400萬～500萬瑞士法郎，其中約350萬由聯邦政府補貼。國家公園目前也面臨一些問題，一是社會公路橫穿園區；二是河流上游建有水電站；三是缺乏野生動物頂級捕食者，生物多樣性不完整等，這些問題不利于公園生態系統的原真完整性保護。國家公園訪客中心有專門的紀念品銷售區域，其他區域承擔著自然教育的功能，通過導覽器講解、游戲體驗、影像和聲音互動等方式，幫助游客了解公園內的自然過程、重要物種以及活動路線和管控要求等內容，接受生態環境教育。

（二）世界自然基金會瑞士辦公室

世界自然基金會英文簡稱WWF，成立于1961年，是在全球享有盛譽的、最大的獨立性非政府環境保護組織之一，其總部位于瑞士格朗，在全世界超過100個國家有辦公室、擁有5000名全職員工，并有超過500萬名志愿者。WWF致力于保護世界生物多樣性及生物的生存環境，旨在減少人類對這些生物及其生存環境的影響。

瑞士辦公室的基本架構設董事會，負責重大事務的管理決策；董事會任命首席執行官，負責日常具體工作；下設4個部門和2個小組，4個部門是轉型計劃部、社區和自然保護部、市場部、財務和運營部；2個小組是國際合作組和企業傳播組。轉型計劃部主要工作是創新生態保護的機制、實現人與自然和諧，具體包括探索綠色金融發展機制、生態保護管理和技術推廣、普及綠色生產理念，開展宣傳教育項目等。該部門已在中國開展了多個項目，與中國人壽在綠色金融方面進行合作，開展了“一帶一路”對生態保護與經濟社會發展影響研究等，取得了較好的效果。

（三）法國拜奧拓普公司

拜奧拓普（Biotope）是一家生態工程咨詢公司，在世界范圍內共設有20個子公司或辦事處，擁有一支240多位專業人士組成的工作團隊，其業務范圍包括生態專業知識、環境宣傳和自然刊物出版，具體包括區域環境治理、保護地管理、新技術開發、宣傳教育等工作。拜奧拓普有自己的出版社，除了出版專業類及科普類書籍、設計銷售專業分析軟件等常規業務外，還承擔了社區環境教育、自然體驗教育宣傳冊設計等工作。

拜奧拓普公司在法國及歐盟的保護地建設中的主要業務，包括制定管理方案、劃定調整邊界分區、開展生態環境本底調查及特定物種調查、規劃設計、自然體驗教育等。他們認為，法國人口密度高、人地關系緊張，美國以“封禁”為主的生態保護模式難以實現，只有通過謀求發展和保護的平衡，才能實現人與自然和諧共生。筆者了解到他們目前做的一些項目，包括蠑螈棲息地遷移項目、鳥類監測雷達技術應用、風電對蝙蝠的生態影響評估、法國農業景觀生物多樣性維持、利益相關者參與的保護地管理優化等。

（四）法國國家公園

20世紀60年代，法國頒布《國家公園法》，建立了國家公園體制，目前法國國家公園占其國土總面積的8%左右。法國國家公園秉承“生命共同體”的理念，認為除物種和棲息地之外，人類傳統的生活方式也應作為保護目標，如在賽文山國家公園，人類傳統的放牧活動已成為維持生態系統穩定的重要因素，這種半自然生境成為國家公園首要的保護目標。法國國家公園一般分為核心保護區和加盟區，分區主要依據為國家公園的保護目標，沒有統一的標準，如賽文山國家公園在成立之初核心保護區僅有60人，為保護并維持半自然生境的穩定，后來逐步增加至1000人左右。建立國家公園需要與利益相關者協商并達成一致，形成共同遵循的規定和標準并簽署協議。國家公園管理經費由國家或歐盟負擔，賽文山國家公園每年需700-800萬歐元的經費，其中包括500萬左右的管理費及100-200萬的社區居民培訓費。在國家公園的監督下，當地居民可開展旅游、餐飲、紀念品銷售等經營性活動，并通過國家公園品牌認證提高產品和服務的價值。

（五）賽文山國家公園

賽文山國家公園位于法國中央高原東南部，總面積2973平方公里。公園以山地和高原為主，河流、深谷、平原分布其間。公園內現有71000人，有400多家農牧場在經營。美國國家地理稱，“這里不是純粹的荒野，而是法國傳統田園生活的寫照”。

筆者參觀了位于國家公園外的禿鷲之家，在這里游客一方面可以通過展板、影像和實物模型及專家講解，了解禿鷲引入計劃的背景和實施過程；另一方面這里配備了監控攝像機和望遠鏡，為游客提供了直接觀測禿鷲的機會，加深了體驗的效果。禿鷲之家最初由國家公園管理機構設立，但由于經營不善、難以維持，改由當地人經營后，游客人數逐漸增加，經營狀況得以改善。

賽文山國家公園于20世紀70年代建立，總面積約3000平方公里，其中約1000平方公里為嚴格保護的區域。公園管理局共有80余名工作人員，其中20人是有執法權的自然警察。公園內權屬情況復雜，僅50平方公里的土地歸管理局所有。大部分土地由私人、當地政府及相關部門管理，但開展生產建設活動需向國家公園申請并受其監督，若環境影響評價影響較大，則需要制定相應的對策。為實現草畜平衡，維持公園生態系統穩定，國家公園與養殖戶要事先簽訂協議，確定適宜的放牧密度，幫助他們制定草場管理方案。國家公園還會幫助養殖戶申請法國及歐盟的生態補償費用，提高他們的收入。

（六）馬蓋隆新城鹽堿地濱海保護地

馬蓋隆新城鹽堿地位于帕拉瓦桑濕地保護區（Etangs Palavasiens）中，是歐盟自然2000（Natura 2000）保護地及拉姆薩國際重要濕地。帕拉瓦桑濕地由一系列地中海典型的咸水、半咸水瀉湖群組成。該區域是遷徙鳥類重要的越冬地和繁殖地，還有眾多地中海區域珍稀的兩棲類、爬行類、魚類和昆蟲在此棲息。保護區也是游客休閑觀光的好去處，允許人們有限制的進行垂釣和狩獵活動。

馬蓋隆新城鹽堿地原為鹽場，管理方本打算將鹽場賣給旅游開發商，濱海管理局為保護濱海生境介入并制止了交易，并在第三方評估定價后，通過贖買的方式將該區域收歸國有。鹽堿地的日常管理工作由濱海管理局委托給當地環保組織開展，環保組織通過本底調查，確定了保護對象，劃定了分區，制定了相應的管控措施，有效保護核心資源的同時，也為人類提供了游憩、教育場所。

二、對我國自然保護工作的幾點啟發

第一，高度重視自然保護。瑞士和法國根據各自國情，都建立了較為成熟的保護地體系，保護地總面積占國土面積的比例都在20%左右。從中央到地方，均有相應的政府部門或機構負責不同類型保護地的管理，同時積極鼓勵高校及科研院所、NGO等參與其中。保護地所需管理經費主要由兩國政府承擔，同時鼓勵管理機構通過多種渠道爭取資金用于生態環境保護，特別是歐盟相關的保護項目。十八大以來，我國生態文明建設成績斐然，但在自然保護方面，我國與法國和瑞士相比還存在一定差距，特別是在管理體制和經費渠道上，還有很大改善和提升的空間。

第二，國家公園等保護地建設要因地制宜。盡管兩國保護理念不盡相同，但保護地建設的目的都十分明確，管理措施也緊緊圍繞目的制訂，除了少數規范由法律明確規定外，不同保護地之間沒有統一的分區、建設和管理標準。特別是法國，充分體現了因地制宜的精神，為平衡生態保護和經濟發展之間的矛盾，在充分評估、嚴格監督管理的條件下，國家公園的核心保護區可以有人類活動、可以進行基礎設施建設，允許開展一定程度的生產經營活動。我國人口密度高、人地關系緊張，特別是在東部地區，大面積的封禁保護難以實現，因地制宜的理念十分值得我們學習借鑒。

第三，國家公園建設首先要解決好人的問題。兩國國家公園十分重視利益相關者的意見，會耗費相當長的時間與他們進行協商和溝通，爭取使所有人達成一致意見，并通過協議的方式確保管理措施落地。同時，瑞士和法國都把社區管理作為國家公園建設的關鍵，投入的力量和精力與生態保護相比不相上下。國家公園采取多種方式提升當地社區居民收入水平，是實現保護目標的重要保障。我國國家公園建設中，應充分參照并借鑒相關經驗，把解決人的問題作為保護工作的關鍵，通過與各利益相關方達成一致意見，正確處理人的發展與生態保護之間的矛盾，落實各類保護措施，實現人與自然和諧相處。

第四，國家公園和當地政府分工明確。兩國國家公園與當地政府分工明確，當地政府在國家公園范圍內履行的職責職能沒有任何變化，但在開展有較大環境影響的項目時，必須接受國家公園管理機構的監督，若未通過環境影響評價，需要對方案進行修改才能實施。在法國賽文山國家公園，由于相關法律嚴禁在國家公園內架設空中輸電線，在公園管理機構的監督下，當地政府為居民供電時采用了供電線路埋地的方式。我國國家公園和保護地建設過程中，處理好與當地政府的關系一直是工作的重點和難點。在深化國家公園體制改革、建設保護地體系的過程中，瑞士和法國的經驗很有參考價值，明確保護地管理機構和地方政府權責分工，共同推進生態保護。

第五，國家公園管理和建設要吸納社會力量參與。兩國在國家公園等保護地建設中，注重發揮周邊社區、環保組織、高校及科研院所的力量。WWF深度參與了瑞士國家公園及其他保護地的管理和科研工作，甚至在一些項目中起到主導作用。法國賽文山國家公園禿鷲引入計劃中，周邊養殖戶提供的牲畜尸體起到了關鍵作用。法國濱海濕地的保護雖由濱海管理局主導，但調查、管理等具體工作則委托給當地環保組織，周邊社區也積極參與植被群落管理，彌補了政府專業性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。在我國，已有各大高校和科研院所、社會組織等社會力量參與了國家公園和保護地的建設和管理，但與設立國家公園較早國家相比，發揮作用還不夠突出，需要盡快建立鼓勵社會參與的機制，充分發揮社會力量，彌補保護地建設和管理中存在的空白和短板。

第六，加強與國際上國家公園和生態保護機構的合作交流。通過訪問，無論是邀請方世界自然基金會瑞士辦公室、法國拜奧拓普公司，還是瑞士國家公園、賽文山國家公園，都對中國生態文明建設高度贊揚，對中國國家公園建設有著強烈和濃厚的興趣，十分渴望參與中國的生態環境保護事業，表達了今后要與我國建立并深化交流合作的意愿。進一步加強與國際機構的交流合作，既能為我國國家公園體制探索和保護地體系建設貢獻更多的力量，也有助于提高我國的自身的實力，使我國生態研究和保護水平與國際接軌。