社區社會組織發展的法治對策研究

王佳卉

中圖分類號：C916? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.293

黨的十九大報告指出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，指出要“大力培育發展社區社會組織”。社區社會組織如何推動其在城市治理過程中承擔更多適合其提供的公共服務和解決的事項，需要我們深人思考，加快行動。通過對武漢社區社會組織進行調查，我們進一步了解了社區社會組織的現狀和問題，同時也分析得出對策，即重點要做到“三輪驅動，協同共治”，加快培育發展社區社會組織，助推城市體系和治理能力現代化。

一、武漢市社區社會組織發展基本情況

本次調查共計發放問卷500份，調查對象包括武漢市內的7個社區的黨委書記以及多個社區社會組織的主要負責人、管理人員以及一般會員。這些社區包括江岸區袁家社區，江漢區西橋社區，硚口區發展社區，漢陽區江欣苑社區，武昌區東亭社區，青山區青宜居社區年，洪山區麗島社區。調查共計回收問卷468份，回收率為93.6%。通過描述統計、多元響應等統計技術得出相關分析數據。

（一）社區社會組織成員結構

女性成員占總數的56.1%，男性成員占總數的43.2%。可見，在社區社會組織中女性成員的數量相對于男性成員較多;調查對象年齡結構40歲及以下的組織成員占總數的25.2%，40歲的組織成員占總數的74.8%。可見社區社會組織成員的年齡總體上是以中老年為主。

（二）社區社會組織成員受教育程度

調查對象文化程度大專、本科的比重為53.9%，高中中專學歷及以下的比重為41.1%，而文化程度在研究生及以上的學歷比重僅為5%。可見，學歷分布以大專、本科為主，其余學歷均有一定比例。

（三）社區社會組織的成立方式

42.5%的組織通過在社區備案，37.6%的組織通過在街道備案，13.3%的組織是正式成立的，而還有5.1% 的組織未有過登記、備案。可見，正式成立的社區社會組織比例較小，社區社會組織大多僅在街道或社區備案，并未取得正式運營許可。

（四）社區社會組織活動場所來源

政府直接分配的組織占總量的10.8%，利用公共場所開展活動的組織占總量的37.4%，街道或社區無償提供場所的組織占總量的30%，有償租賃場所的組織占總量的5：5%，使用自有房產的組織占總量的7.3%，而1.7%的組織通過別的渠道來獲得活動場地。可見，社區社會組織的活動場所來源主要是依靠街道、社區及公共場所。

（五）社區社會組織的收入來源

據調查，社區社會組織的資金來源方面，財政撥款和政府補貼24.6%，政府項目經費18.9%， 會費收人17.3%，核準業務范圍內開展服務的收入14.7%，企業提供的贊助及捐助12.6%，利息收入6.1%，其他收入5.7%。可見，社區社會組織主要的資金來源與政府密切相連，政府對社區社會組織的支持具有極其重要的意義，而社區社會組織自主營收的比例則相對較低。

（六）社區社會組織的主要活動方式

排在靠前位置的為：提供公益服務16.4%，宣傳12.2%，義演義賣11.9%，提供資金、物質等援助9%，交流7.6%，培訓、研修、訓練7.1%。由此可知，社區社會組織所進行的最主要的活動是提供公益服務。社區的其他主要功能還包括資金物資援助以及其他集體性活動等。加之培訓研修訓練、交流等，這些共同構成了社區活動的 64.2%，占到了社區主要活動方式的絕大部分。

二、社區社會組織發展面臨的法治困境

正如十九大報告所言，社區社會組織整體發展呈良性循環趨勢，但通過調查發現社區社會組織發展也面臨一些困境。其中資金、人才以及授權的匱乏是組織發揮社會管理與公共服務功能的最大障礙。

（一）外部法律制度短缺

目前大部分社區社會組織沒有取得法人資格，雖然政府認可這種社區社會組織的存在，但是由于這部分社區社會組織尚未得到法律承認，根據現行相關法律規定，它們會面臨一系列困難。其一，社區社會組織資金籌集渠道單一且資金相對匱乏。其二，未正式成立的社區社會組織在接受政府扶持時也會受到諸多限制，加大了審批難度，也加大了政府對于社區社會組織的管理難度。

（二）社區內部治理不足

一是社區社會組織在整體上公信力不足。在居民層面，社區社會組織開展的社區活動，社區居民參與積極性普遍不高，導致活動效果不佳; 在媒體層面，社區社會組織開展的活動缺乏媒體支持，缺乏專門性的媒體報道;在領導層面，部分社區領導對社區社會組織持懷疑態度，對社區社會組織的工作支持力度不足。少部分社區領導持消極態度甚至否定態度，對社區社會組織的成立審批、活動備案、資金政策扶持等方面存在一定的負面影響。

二是社區社會組織的獨立性不強。社區屬于黨政主導型管理模式，在社區管理過程中過分依賴政府機構，以致于社區社會組織的管理也嚴重依賴政府機構，這造成社區社會組織依賴性較強而獨立性不強。

三是人才隊伍建設落后。目前，社區社會組織的任職人員大都存在專業性不強、學歷較低、工作能力不強且工作懈怠等問題。據調查顯示， 18%的社區社會組織成員表示專業人才缺乏是阻礙社區社會組織發展最重要的因素。

四是內部管理機制落后。據調查顯示，在社區社會組織內部章程的明確程度方面，章程明確的組織所占比重為56.9%，章程明確程度一般的比重為33.5%，較不明確的組織權重為9.6%。可見，章程較為明確的社區社會組織比例不高。

三、推動社區社會組織發展的法治對策

發展社區社會組織，是城市治理體系和治理能力現代化的題中之義，也是推動城市建設的重要力量。如何推動社區社會組織加快發展，優化外部環境、細化政府服務、強化內部治理、多元共治成為社區社會組織發展的主要路徑選擇。

（一）為社區社會組織發展提供完備的法律規范

第一，不斷完善細化關于社會團體、社會服務機構、基金會等基本法的實施辦法，通過法律程序對社區社會組織的性質、功能、權利、義務等方面進行約束和規范。要針對社區社會組織的特點，開展政策研究，盡快出臺具有針對性的關于培育、規范發展等方面的政策措施，并以文件的形式確定下來。

第二，致力于完善社區社會組織的準入機制，要簡化審批程序、降低準人門檻，積極扶持社區社會組織的成立與發展。進一步明確社區社會組織的登記制度，對于社會服務類的社區社會組織，應取消主管單位限制，僅需備案而無需審批即可建立，對于登記注冊的社區社會組織，應以政策文件的形式確定其稅收優惠比例、財政扶持項目等。

第三，應協調同一社區的社會組織以及不同地區同類型社會組織之間的競爭關系，以法律文件的形式加強調解，強調合作，引導不同社區社會組織共同成長、和諧相處。

（二）細化政府服務職能

第一，完善補貼政策。對處于初級發展階段，級別、規模較小的社區社會組織，應重點采取財政補貼政策，設立專項資金，重點用于社區社會組織的人才引進、公共服務開展、場地設備采購、合作平臺構建等方面，以促進小型社區社會組織成長，為其提高生存能力和發展 水平保障充足時間。而對于規模較大、發展較為成熟的社區社會組織，則應重點補貼其開展的某些特色項目。

第二，制定稅收優惠政策。可以通過財政貼息、稅收減免、集中反稅等方式，給予社區社會組織相關稅收優惠，并實施稅收優惠政策以提髙社會組織對社區服務網點建設的積極性。具體而言，稅收優惠政策應有所區分。一是區分不同規模的社區社會組織，對于已經擁有獨立能力的社區社會組織更多采取稅收減免、集中反稅等方式;對于規模較小、獨立能力較差的社區社會組織，稅收優惠政策則只是輔助，更多應采取財政補貼政策。二是區分社區社會組織的不同項目，應重點對其開展的 志愿服務、公益性服務等給予重點優惠。

第三，政府購買服務。對于規模較大、專業性較強的社區社會組織，稅收優惠和財政補貼對其激勵程度有限，因此，政府購買社區社會組織服務就變得十分重要。通過購買服務，能夠使一批發展前景良好、專業化水平高、人才隊伍優質、市場口碑較好的社區社會組織脫穎而出，在一定程度上解決了其競爭意識不強，在基層服務供應不足的問題。

第四，建立人才保障政策。社區社會組織的工作開展中，人才的培養與發展始終是貫穿其中的重要主題。政府應建立統一的人才保障政策，進一步提高社區社會組織人才待遇。具體而言，需要改善社區社會組織從業人員的工作環境，妥善解決其生活困境，積極落實醫療、住房、養老保險、培訓提升等相關保障性問題，從而吸引人才。

第五，完善評估監管機制。通過評估能夠確定社區社會組織的級別、規模、人才素質高低、場地設備狀況、公共服務質量、技術創新程度等，使政府、社會組織與公眾對社區社會組織的運行現狀和所面臨的困境有一個客觀的衡量與判斷，從而便于開展包括財政扶持、項目招標等工作。社區社會組織的評估應該遵循“綜合全面、動態調整”的原則，構建科學合理的綜合評價指標體系，并針對各個階段進行多角度的動態評估，從而不斷完善對社區社會組織監管和服務。

（三）完善內部治理結構

第一，要建立科學的民主選舉與民主決策制度。社區社會組織內部治理結構的完善是其功能發揮的前提，而內部治理結構的完善需要通過建立科學的民主選舉制度與民主決策制度來實現。作為服務于社區的非政府、非營利性組織，要把社區居民調動起來共同參與到社區建設之中，一方面可以提升社會組織服務社區的能力，另一方面，社區居民的參與也有利于社區社會資本的培育與形成。

第二，完善財務制度。社區社會組織應不斷完善其財務制從增加服務性收費、爭取政策性財政支持、廣泛募集社會資金等方面擴展 資金來源，所收取的費用除支付專業人員薪資以外，要全部用于改善服務設備、場所與技術等方面。

第三，完善人才發展與培養制度。社區社會組織應重視人才隊伍建設與培養，致力于打造一批專業的人才班子，積極提高服務質量。一方面，應重點加強社區社會組織的領導隊伍建設，實現以個別熱心群眾主 導社區社會組織建設向以專業、專職人才引領社區社會組織建設的轉 變。通過社會公開招募、選拔，以及與社會工作人才培育基地簽約等方式，獲取一批發展潛力巨大、專業素質深厚的專職領導人才。另一方面， 應積極打造相對穩定的志愿服務隊伍，注重對志愿者的專業培訓，全面 提升社區社會組織志愿者素質。

四、結語

與其它社會組織要比，社區社會組織更具“親民”性。在公共服務供給多元化變革中，引入、完善、提升社區社會組織有利于提高公共服務的質量和效率，滿足人民日益發展的個性需求，有利于實現社會公平、促進社會和諧、助力中國夢的實現。