如何以法治方式清理整治不規范地名

自2018年年底民政部、公安部、自然資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、國家市場監管總局聯合印發《關于進一步清理整治不規范地名的通知》以來，特別是今年上半年，多省市已經行動，一場“清理地名”的“大運動”“新高潮”在全國掀起。多地多家酒店、住宅區接到通知，被要求強制改名，引起社會廣泛關注。

地名，是人們賦予某一特定空間位置上自然或人文地理實體的專有名稱，具有社會性、時代性、民族性和地域性及代表性等特性。人有人名，地有地名，但都應當規范。為此國務院早在1986年就制定了《地名管理條例》，1996年民政部制定了《地名管理條例實施細則》。前者是行政法規，后者是部門規章，都屬于“法”的范疇。可見，我國在地名管理方面并不是處于“無法可依”的狀態。

但是，一段時期可能因我們的“立法過松”或“執法不嚴”，確實出現了一些“大、洋、怪、重”等不規范的地名。所以，在地名管理中，對不規范的地名進行規范化的“清理整治”也是必要的。但推進此項工作必須堅持法治思維和法治方式，切忌單一性地過于放大某一項工作目標。過度投入，可能勞民傷財；矯枉過正，可能沖擊正常工作；輕視制度建設和規則制定，可能抵觸法治，還可能導致各種形式主義，進而引發社會失序。具體而言，在推進“清理整治不規范地名”工作中，應當堅持和體現以下幾項法治原則。

堅持比例原則，權衡利弊，取舍“做還是不做”。比例原則作為一項法治原則，強調目的與手段之間的平衡，不得以過多的代價去實現一個微小的目標。推行“清理整治不規范地名”工作，各地首先應當對本地方范圍內的地名使用狀況作一次調研，看問題是否嚴重和突出。我國地域差異很大，經濟發展不平衡，地名不規范問題有的地方突出，有的地方并不突出。各地方政府有太多的事項要做，要分輕重緩急，學會抓大放小。如果本地地名不規范問題并不突出，那就不需要將它作為一項主要工作來抓，要將工作精力投入到更重要、更突出的工作上去。是否要推行“清理整治不規范地名”工作，應當由各地視具體情況確定，不能“一刀切”。

堅持法的安定性原則，尊重歷史，可改可不改的不要改。法的安定性原則，強調的是法律規則的穩定性，杜絕法律和政策朝令夕改。現有地名一更改，有關單位信息、合同、信箋、地圖、導航，個人產權證、戶口本，等等，都必須隨之更改，為此必然付出巨大成本。可以想象，一時之間，戶口登記機關和產權登記機關門口會經常地排起長隊，等待在戶口本和產權證上更改地名；如果地名改了，戶口本、產權證不改，那就會導致另一個嚴重后果：為將來的產權糾紛埋下隱患。其實，《地名管理條例》早就確立了“地名穩定原則”。該條例第3條規定：“地名管理應當從我國地名的歷史和現狀出發，保持地名的相對穩定。”第5條又規定：“地名的更名應遵循下列規定：……可改可不改的和當地群眾不同意改的地名，不要更改。”所以，除了法律有強制性規定的，凡可改可不改的和當地群眾不同意改的地名，不要更改。

堅持立法先行原則，應當“先修法后清理”，而不是“先清理后修法”。立法先行原則是國際上公認的法治原則。黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次將“立法先行”寫進黨的正式文件。該原則要求國家的重大管理和改革，必須是“先有規則、后有行為”，用立法指引改革和管理，而不是相反。地方出現的不規范地名現象，可能是執法不嚴所致，更可能是以前標準較寬，今天要求嚴格了。那就首先應當修改法律，而不是首先清理地名，否則無法保證清理行為符合新法的標準和方向。目前，我國有關部門正在啟動地名法規和規章的修改。既然已經啟動法規修改程序，為什么清理工作不等一等呢？讓“立法先行”的子彈飛一會呢？

堅持法不溯及既往原則，區分老地名與新地名，不得以新標準去處理老地名。法不溯及既往是一項重要的法律適用原則，它是指今天的法律不得去約束和處理昨天的行為和事項。在這次“清理整治不規范地名”工作中可以反映出：我們政府部門以前對地名的管理標準與今天對地名的管理標準有所不同。以前因標準寬松而被政府批準的地名，今天可能成了清理整治的對象。但是這樣做，違反了法不溯及既往原則。即便地名管理法規和規章修改了，修改后的法規和規章同樣不得溯及以前的地名。我們應當區分老地名與新地名，老地名應當按照原標準評判它的合法性，新地名才應當按照新標準審查登記。

堅持信賴利益保護原則，區別政府批準的地名與未經政府批準的地名，對于前者原則上不得更改。信賴利益保護原則是一項公法原則，意指公民、法人或者其他組織對國家公權力的正當合理信賴應當予以保護，公權主體不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為并由此給相對人造成損失的，應當給予補償。地方出現的不規范地名，大多都是經過政府登記許可的，不經政府登記許可的地名很難存在。只要經過戶口登記、產權登記、工商登記等各類政府登記程序的地名，都意味著經過了政府的審查許可，它就具有法律上的“公定力”。我們應當區別對待：對于未經政府審查登記，當事人擅自所取的地名，當然應當取消或者更改，或補辦登記手續：對于經過政府登記許可的地名，哪怕屬于不規范的地名，只要不屬于法律強制規定更改的范圍，不得更改和取消。真要改變或取消的，有關政府部門必須承擔補償或賠償責任。

堅持正當程序原則，“清理整治不規范地名”工作不能只講結果、不講程序。程序是行為存在的時間與空間方式。有正當的程序才會有正當的結果。“清理整治不規范地名”也必須符合法定程序和正當程序。根據《地名管理條例》，除了法規規定必須強制性更名情形外，地名更改必須“征得有關方面和當地群眾同意”。這一法定程序必須遵守，如果有關方面意見不統一的，或者群眾不同意的，就不得更名。我們不贊同單方更名、強制更名、快速更名等做法。地名的更改需要作許多配套準備，要求一周、一個月內快速更名者，有違正當程序。國務院剛剛制定公布了《重大行政決策程序暫行條例》，盡管該行政法規今年9月1日才實施，但鑒于地名更改屬于“重大行政決策”，建議提前參照該條例所設定的五項程序要求：公眾參與；專家論證；風險評估；合法性審查；集體討論決定。

來源：學習時報