政府收入再分配調節職能的履行

韓文龍 陳航

內容提要從西方發達國家經驗可知，美國的自由市場經濟模式、德國的社會市場經濟模式、日本的政府導向型市場經濟模式和瑞典的福利市場經濟模式中，政府使用轉移支付、稅收和社會保障等手段履行政府收入再分配調節職能，對收入分配差距起到了較好的調節作用。對于我國的收入分配差距問題，要堅持?“有效市場”與“有為政府”的辯證統一，通過構建統一開放、有序競爭的市場體系，形成各要素所有者的合理收益，解決初次分配領域的問題;通過轉移支付、稅收、社會保障和公共服務均等化等更好履行政府收入再分配調節職能，逐步縮小收入分配差距。

關鍵詞收入再分配市場經濟模式有效市場有為政府

〔中圖分類號〕F811〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2019）08-0055-10

一、引言

改革開放40年來，中國經濟快速增長的同時，收入分配差距擴大的矛盾日益凸顯。要解決收入分配差距這個“短板”問題，不僅要堅持按勞分配的原則，完善按要素分配的體制機制，而且要“履行好政府再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化”。①那么，政府到底在收入再分配中發揮怎樣的職能，采取怎樣的手段才能有效調節收入差距？西方主要發達國家的經驗值得我們借鑒。

對于我國收入分配差距問題，國內外學者們進行了一些研究。我國的收入分配差距主要表現為微觀層面收入分配差距擴大和收入分配不公，以及宏觀層面的收入分配格局失衡，②具體體現為城鄉收入差距、地區間收入差距、行業間收入差距問題比較突出。③導致我國收入差距擴大的原因，主要是勞資關系失衡、要素市場失靈、經濟體制改革滯后、資源稟賦差異、市場權力尋租和不平等的經濟全球化交換等。④對于收入差距的調節，一方面要注重初次分配領域的調節，形成合理的初次分配結構，進一步提高勞動者的報酬占比;厲以寧：《收入分配制度改革應以初次分配改革為重點》，《經濟研究》2013年第3期;肖紅葉、郝楓：《中國收入初次分配結構及其國際比較》，《財貿經濟》2009年第2期。另一方面是要發揮政府在收入再分配中的作用，如將稅收、社會保障和轉移支付作為再分配調節機制的主要工具，共同發揮協調作用。汪昊、婁峰：《中國財政再分配效應測算》，《經濟研究》2017年第1期。

關于政府收入再分配職能和作用的研究，國內外學者也給予了較多關注。西方學者始終將收入分配職能作為“三職能說”的穩定內核來發展政府職能內涵，通過收入和財富的分配調節得到社會認可的“公平”或“公正”的分配狀況，Richard?A.Musgrave，?The?Theory?of?Public?Finance：?A?Study?in?Public?Economy，?New?York：?McGraw-Hill，?1959，?p.160.從稅收體系、轉移支付、社會保障和社會福利等方面進行政府再分配手段的研究或比較。H.Immervoll，?H.Levy，?C.Lietz，?et?al.，?“Household?Incomes?and?Redistribution?in?the?European?Union：?Quantifying?the?Equalising?Properties?of?Taxes?and?Benefits，”?IZA?Discussion?Papers?1824，?Institute?of?Labor?Economics（IZA），2005.國內學者則通過論述我國改革開放以來政府職能的轉變過程，從馬克思主義視角、市場視角、服務視角等政府職能模式出發，進行政府收入再分配的職能研究。毛壽龍、景朝亮：《近三十年來我國政府職能轉變的研究綜述》，《天津行政學院學報》2014年第4期。政府可通過制度公平建設、理性設計并多管齊下的社會保障改革、整體提高稅后勞動分配份額、調節稅收影響企業與家庭的分配情況等多種再分配手段進行收入差距調節、化解社會矛盾并持續保障與改善民生。鄭功成：《中國社會保障改革：機遇、挑戰與取向》，《國家行政學院學報》2014年第6期;邵紅偉：《如何實現效率與公平的統一—推進保障機會平等的制度公平》，《經濟學家》2017年第1期;郭慶旺、呂冰洋：《論要素收入分配對居民收入分配的影響》，《中國社會科學》2012年第12期;何其春：《稅收、收入不平等和內生經濟增長》，《經濟研究》2012年第2期。

以上對政府再分配職能和作用的研究，盡管內容很豐富，但是缺乏結合社會發展階段和市場經濟模式相對應的政府再分配職能和手段演變的研究。因此，本文從一個更加宏觀的視角出發，結合不同市場經濟模式對政府收入再分配的職能和手段進行比較研究，并結合中國實際得出一些啟示，為中國政府調節收入分配差距提供一定的經驗借鑒。

二、不同市場經濟模式下政府收入再分配調節的經驗

在一定的經濟發展階段，對市場經濟模式的不同選擇也會影響政府收入再分配的職能與手段。不同的市場經濟模式，代表著生產關系在各個國家的不同實現方式，體現著現代經濟社會的多樣性，其中較為典型的市場經濟模式包括以美國為主的自由市場經濟模式，以德國為主的社會市場經濟模式，以日本為主的政府導向型市場經濟模式，以瑞典為主的福利市場經濟模式。劉鳳義、沈文瑋：《當代資本主義多樣性的政治經濟學分析》，《教學與研究》2009年第2期。各個國家在特有的市場經濟模式下，對政府與市場的價值認識以及職能劃分不同，從而影響到政府利用再分配對社會公平的調節手段。

1.自由市場經濟模式與政府收入再分配調節

美國以自由競爭為主體的市場經濟，是當今最典型、最發達的市場經濟模式之一，其形成與發展經歷了三次重要的時間段。第一個時間段是19世紀中后期，美國實現了農業國向工業國的轉變，初步建立起自由競爭的市場經濟模式，此后美國便進入經濟實力迅速增強的高速發展階段。第二個時間段是1929-1933年，自由競爭無節制的發展使美國最終爆發經濟危機，美國經濟陷入極度蕭條，直至1933年羅斯福新政的實施，一系列國家干預措施在凱恩斯學派的引導下，被應用于美國經濟重建并取得巨大成功。自此美國就由單純的市場自由運行，轉化為國家干預與自由主義相結合的混合經濟體制。第三個時間段是20世紀70年代前后，整個西方經濟陷入滯脹，美國在經濟長期停滯的困境下，對經濟刺激政策的長期效用產生懷疑，以貨幣學派和供給學派為主的西方學者們開始尋找新的出路。在這樣的背景下，現階段美國自由市場經濟模式以自由競爭的市場環境、最小范圍的政府干預等為主要特征。一方面，在自由主義的價值觀念引導下，實行自由經濟、自由貿易，推崇自由的企業制度，以生產資料私有制為主體，私有化程度極高，經濟決策高度分散化。另一方面，政府在市場競爭中主要扮演裁判者的角色，利用財政政策和貨幣政策對經濟實行間接性的調控，干預范圍和干預效果較為有限。

最大范圍的自由經濟必然會帶來社會不平等，在注重經濟效率的自由市場經濟下，美國政府對不平等的調整力度受到了制約。在各種再分配手段中，美國主要以稅收為杠桿來調節收入差距。目前，美國已建立起以個人所得稅為主體，醫療保健稅、社會保障稅、房產稅、贈與稅、遺產稅、消費稅等稅種為輔助的稅收體系。在征收體制上，美國區分聯邦稅、州稅以及城市稅，聯邦稅普遍的適用于國民，州稅則根據收入來源地的不同，在稅率上存在極大差別，部分城市還需申報城市稅。對經濟落后區免征州稅，對經濟發達區多征州稅，有利于對區域間財富不平等進行調節，在抑制發達地區過快增長的同時，刺激落后地區經濟發展。在征收手段上，美國實行申報制，建立了嚴格的納稅激勵制度和稅收監管制度，對守法納稅人享受更多優惠待遇，對偷漏稅行為進行嚴厲制裁。

在轉移支付方面，美國財政轉移支付主要調節聯邦、州與地方等各級政府間財政收入的余缺，是聯邦收入對其余各級政府間的資金援助，包括一般性轉移支付與特殊性轉移支付。一般性轉移支付以總額資助為主，聯邦政府向州和地方政府提供財力援助，在不增加稅收負擔的前提下滿足各級政府的支出需求。特殊性轉移支付包括專項資助和分類資助，專項補助限定了資金用途，接受資助的州或地方政府需向聯邦政府報備各項補助計劃的執行情況;分類資助則利于簡化項目管理，將同一類別的專項補助進行歸類合并，在達到特定標準的前提下，其資金可以在功能區域更廣泛的范圍內使用。

在社會保障方面，美國建立起由社會保險、社會救濟、社會福利三部分組成的社會保障體系。社會保險覆蓋醫療、養老、失業、工傷與殘疾等項目，通過政府立法強制實施，由雇員與雇主共同承擔保費;社會救濟和社會福利由聯邦或州政府出資管理，通過現金補貼、醫療補貼、住房補貼等方式對弱勢群體進行救助。

美國的再分配手段較在一定程度上可以降低初次分配帶來的收入差距，如圖1。但不可否認的是，目前美國是以基尼系數衡量的收入差距最大的發達國家，其內部收入分配結構也存在嚴重問題，這與美國崇尚自由、干預有限的市場經濟模式相關，該模式下政府收入再分配調節力度不足。以稅收為例，盡管現行的稅收和福利安排有利于窮人，但富人也在申報式的征稅體制以及名目繁復的稅收優惠下獲得極大便利，只剩下中產階級承擔著最多的社會壓力，形成“中產重稅、兩端輕稅”的不合理再分配格局。與此同時，稅收改革受制于利益集團的阻擾、社保改革受到選民的支持率影響而舉步維艱。因此，盡管美國的經濟績效遠高于其余發達國家，但其社會績效較低，受到貧富差距、勞資矛盾、社會穩定等問題的影響。

2.社會市場經濟模式與政府收入再分配調節

德國以社會市場經濟為核心的社會市場經濟模式，是在批判并結合資本主義的自由經濟與中央集權的計劃經濟的基礎上，形成的“第三條道路”。20世紀初德國便實現了資本主義工業化，并順利過渡到壟斷資本主義。后來二戰的失敗，作為戰敗國的德國一分為二，聯邦德國在美英法的占領下實行市場經濟體制，民主德國在蘇區影響下實行計劃經濟體制。在當時的社會背景下，大蕭條已證明了經濟自由主義理論的失敗，東歐的巨大成就使得計劃經濟受到學界追捧，強調經濟運行秩序的弗萊堡學派提出，充分競爭的市場機制是實現效率、促進增長的最佳制度，但同時也需要國家積極干預，消除自由放任下的權力集中，削弱市場中的寡頭與壟斷。由此，戰后德國為順利轉軌到和平時期，走上一條將市場自由與社會平衡有機結合的社會市場經濟道路。東西德統一之后，德國由“福利國家”向“社會投資國家”轉型，其社會市場經濟內涵也在不斷進行豐富，在堅持市場經濟的前提下，提倡國家有限干預，并且強調社會公平。

在這種自由競爭與社會公平并重的社會市場經濟模式下，德國政府相當注重收入再分配的調節作用。在稅收調節方面，德國征稅以直接稅為主，實行以共享稅為主、地方專稅為輔的分稅制，充分利用稅收政策進行收入差距調節。共享稅按照法律，在聯邦、州、地方等政府之間進行調度和分配，能實現各級政府對財政收入的合理共享，協調各級政府間的財政關系。增值稅是共享稅中權重最大的稅種，按照各州政府實際民眾數量進行分配，實現各州之間財政平衡，調整地區間收入差距。同時，德國實行累進的個人所得稅，并根據實際情況，對不同群體實行有差別的稅收政策，夠好地調節收入差距，例如對雇員和雇主實行不同的減免政策，對單身納稅人和已婚納稅人也實行起征點不同的稅收安排等。此外，還通過征收社會保障稅、遺產稅與贈與稅等，進一步保障國民收入的分配公平。

在轉移支付方面，德國一方面建立統一基金，利用資金轉移和政策傾斜，主要援助民主德國地區，平衡合并后東西德之間的發展差異;另一方面則利用聯邦對州、州對地方的縱向轉移支付，以及各州之間的橫向轉移支付，平衡各州、各地區之間的收入平衡。還利用反貧困措施，針對性提高貧困家庭的收入狀況。