鄉村振興戰略中岳陽發揮農民主體作用的調查與思考

羅鵬　鄭立新　胡燕飛

在鄉村振興戰略實施過程中，特別是我國城鎮化和人口老齡化加快、農村“空心化”和“誰來種地、如何種地”問題出現后，農民主體作用發揮情況如何？我們深入岳陽市直相關部門和縣市區調研，面向農村發放并收回有效問卷5000多份，走訪座談農村干部群眾236人。我們認為，鄉村振興，農村是主戰場，農業是主攻點，農民是主力軍;只有實現好農民在鄉村振興中的受益主體、建設主體和治理主體地位，才能更好地使鄉村振興戰略行穩致遠。

一、農民主體作用發揮的現實問題

（一）傳統觀念根深蒂固，農民發揮主體作用的意識不濃

經歷了兩千多年封建統治的中國農民，傳統觀念的“四小”意識根深蒂固，追趕潮流和固步自封的矛盾特征明顯，既想當家作主，又畏首畏尾。一是“小農”意識。崇尚小富即安，只圖旱澇保收，認為鄉村振興干什么、怎么干是政府的事，與自己關系不大，不想參與其中。二是“小民”意識。習慣把“農民”從職業異化為“二等公民”身份，權益受到侵害也逆來順受，忍氣吞聲，不敢參與其中。三是“小利”意識。追求有錢有利才干，否則就看，參與鄉村事務沒有什么經濟收入，費力不討好，有時還得罪人，不愿參與其中。四是“小局”意識。缺乏大局全局觀，先富起來后沉迷自己的富足生活，對鄉村振興以及帶動共同致富漠然，也無意參與其中。對如何推進鄉村振興，“不知道”“沒辦法”“靠政府”等驚人相似的回答凸顯出“等項目、靠政府、要資金”的心態。

（二）農業綜合效益疲軟，農民發揮主體作用的動力不強

中央1號文件連續16年聚焦支持“三農”，但耕地面積、農產品價格、農業風險等剛性約束無法改變。岳陽農村人口人均水田1.6畝，但分布不均，大部分村人均只有4—8分水田。傳統農業生產模式效益很低;而新型農業投入大、成本高、回報周期長，大部分農民無力參與。市場供需和價格等信息被加工商、物流商、貿易商重重隔離屏蔽，農民沒有定價權，農業增值效益、附加效益流離于農民之外。國家糧食保護價從2015年連續下降，岳陽主產的早秈稻和中晚秈稻下降了10%以上。農業對自然災害、質量安全、政策、市場等風險的防控能力弱，早幾年遭遇冰凍和洪澇災害，岳陽農民損失慘重;有的農業政策變化太快，沒有緩沖期，之前鼓勵的規模養殖業，因為環保等因素考量，關停了;如果銷售渠道或價格原因滯銷，就會出現豐產不豐收。值得注意的是，近年來農民收入持續增長，但事實上農民收入“兩個假象”特征明顯：一是國家惠農補貼造成了農業增效的假象，傳統種養業利潤極少甚至虧本，收益主要來自惠農補貼。二是“農民工”工資性收入造成了農民增收的假象，農民務工的工資性收入占比近60%，而農業經營性職業收入占比不到30%，辛辛苦苦種年田，不如打工一個月。

（三）農村基礎條件薄弱，農民發揮主體作用的信心不足

相對于城市，農村基礎和公共服務設施總體投入不夠，就業、教育、醫療、社會保障、文化娛樂設施等都比較落后，大部分村級經濟虛脫，過度依賴財政專項資金，有的村債務嚴重。大部分村沒有集體企業，沒有集體積累資金，村里辦大事主要靠找鄉友、找部門要錢，或者農民自己出資出力。金融資本和社會資本對農業持觀望態度，農村小額貸款手續繁瑣，額度有限。農村留不住人才，專業人才不愿下農村，本土人才只想“跳農門”。城鄉居民收入差別較大，2008年到2018年，岳陽城鄉居民收入比從3.25：1縮小到2.10：1，但絕對差從10805元擴大到16912元。農民農業生產的信心缺失，有能力的青壯年進城務工，農村空心化、農民老齡化和農業兼業化、副業化現象日益嚴重，形成了老、弱、病、殘、懶“五鬼鬧農業”的局面。

（四）利益訴求渠道狹窄，農民發揮主體作用的空間不大

我國行政管理“對上負責”重于“對下負責”，鄉鎮行政管理與村級村民自治的有效銜接和良性互動滯后，有的地方政府完全包辦農村工作各個方面，干部拍板多，農民聲音少。農村基礎設施、公共服務設施建設，有59.6%的被調查者認為規劃制定過程中缺乏群眾參與，34.16%認為缺乏科學性，44.09%認為沒結合本地實際。同時，在各級黨代表、人大代表、政協委員中，真正農民身份的比例不高，農民的政治發言權過弱，一些政策在制定時利益表達不暢，具體實施中也有操作性不強、執行力不夠的問題。村民自治組織“政府化”，實際運行中以執行上級黨委政府的決定為主。比如農村承包地“三權分置”制度，政策落實還很困難，有的地方對農民土地使用權干預較多，甚至有強制征收、流轉農民土地的問題。

（五）綜合素質總體偏低，農民發揮主體作用的能力不夠

2016年全國農業普查，農業從業人員中高中以上學歷只占8.3%，遠遠低于同期城鄉人口抽樣調查31.6%的水平。近年來鄉鎮建了不少綜合文化站、農家書屋等，總體利用率不高，沒有達到預期效果。有的農民法律意識淡薄，道德素養不高，有的公德意識不強，特別是農村亂扔亂倒、人情風等還比較突出。農民離新型職業農民的能力要求還有一定差距，鄉風文明、鄉村治理、宜居村莊建設任重道遠。同時，農村“三個帶頭人”帶動不夠：村級黨組織帶頭人是村里的“主心骨”;農村致富帶頭人是一個地方經濟發展的“領頭羊”;自治組織帶頭人是村民自己選出的“官”。他們扎根農村，與鄉鄰有深厚感情，鄉親們對他們更認可信服。調研中，凡是這三個帶頭人能力強的村，不僅經濟發展好、農民富裕，而且鄉風文明、群眾擁護，農民參與村級事務的積極性也高。

二、農民主體作用發揮的岳陽實踐

在由農業大市向農業強市邁進中，岳陽全面貫徹落實中央“三農”工作方針，提出并實施岳陽發展“一三五”基本思路，巧妙解答農民主體作用如何發揮這道“方程式”。農村“空心房”整治獲評“改革開放40年地方改革創新40案例”。

（一）堅持黨建總攬、引導先行，農民成為鄉村振興戰略的主角

農民主體作用發揮，讓農民認識到自己的主體地位是前提。一是在頂層設計中落實農民主體思想。落實市縣鄉村四級層層抓鄉村振興的責任體系，出臺《實施鄉村振興戰略三年（2018—2020）行動方案》，明確提出“民事民議、民事民辦、民事民管”的思想和“政府主導、群眾主體”的原則。二是在宣傳發動中強調農民主體責任。通過會議、電視、報紙、宣傳欄、橫幅標語等進行宣傳，有的村還組織“微宣講”小分隊，采用三句半、小品、快板等通俗易懂的形式，把農民在鄉村振興中的主體地位、主體責任和主體作用講清楚。三是在一線幫扶中引導農民主體作為。大力推行“一線工作法”，10萬名機關干部與40.1萬貧困人口結對子，選派干部2568名組成駐村工作隊，組織農業科技專家852人組成服務小分隊，實現扶貧與扶智、扶志的三駕齊驅。

（二）堅持利益聯結、市場驅動，農民成為現代農業發展的主力

發揮農民主體作用，繞不開現代農業的發展興旺。一是支持農民發展特色農業。鼓勵農業產業化特色小鎮創建，推動產業集聚，帶動產業振興，20多個特色鎮競相發展，成為鄉村振興的產業引擎。二是支持農民提高組織化程度。安排專項資金，支持發展農民專業合作組織6384家，其中國家級41家，33.1萬農戶入社，固定資產593億元，年經營服務總收入579億元，組織農產品銷售360.2億元，全市耕地流轉率52.3%。三是加強農民職業技能培訓。累計培訓農民14.07萬人次，5000多人被認定為新型職業農民，涌現了一大批“田專家”“土秀才”和“鄉村工匠”。2018年全市發展種糧大戶28547戶，其中千畝以上140戶。汨羅市西長村引進投資商，流轉殘次林、低產田，開發生態農業和鄉村休閑生態旅游，發展6家省市龍頭企業，被評為全國美麗鄉村百強村、全國宜居村莊、全國休閑農業與旅游星級園區、全國生態文化村和中國美麗休閑鄉村。

（三）堅持村民自治、管理自主，農民成為村級有效治理的主人

發揮農民主體作用，關鍵是完善村民自治制度和組織。一是完善村級治理構架。建立健全以村黨組織為領導核心、村民議事會為議事主體、村民委員會為執行主體、村務監督委員會為監督主體的“四位一體”的村級治理機制，全市村委會自治率達97%以上，做到農民的事情讓農民自己做主、自己來辦。二是落實村務公開制度。實行村級重大事務公開、村級財務公示、項目結算公示的“三公開”制度，有83.98%認為所在地建設項目全部或絕大部分做到了公開。汨羅市武夷山村決策交給群眾定、過程交給群眾管、結果交給群眾看，群眾參與積極性高，成了全省有名的“三無”村。三是鼓勵鄉賢治村模式。支持和引導在當地德高望重的老黨員、老干部等鄉賢牽頭組建各類紅白理事會、調解委員會等群眾自治組織，引導農村自主制定村規民約。云溪區八一村在村里設道德法庭，鄉賢當法官，村里矛盾糾紛大小事情不出村，成為全省美麗鄉村、全國文明村鎮，《光明日報》和中央電視臺先后推介。

（四）堅持立足實際、發動群眾，農民成為生態環境整治的主體

生態宜居是鄉村振興的關鍵，是農民解決溫飽后的更高追求。一是引導農民積極投身農村“空心房”整治。把農村“空心房”整治作為鄉村振興的“先手棋”，2018年拆除農村“空心房”1089萬平方米，騰退土地7.7萬畝，復耕交易耕地指標2.47萬畝，整治復綠6832畝，岳陽市“空心房”整治新模式獲評“改革開放40年地方改革創新40案例”。二是引導農民扎實推進村莊清潔行動。推行“‘空心房整治+N”模式，加強農村面源污染治理，引導群眾建垃圾填埋場和焚燒爐1700個，污水處理設施1.9萬個，改廁4.1萬個，2018年東洞庭湖7個水質監測斷面達標率98.7%，把習近平總書記“保護好一江碧水”的殷殷囑托落到了實處。三是引導農民加大農村綠化美化亮化力度。著力開展“綠色通道”和“秀美村莊”建設行動，發動群眾造林31.2萬畝，植樹1000多萬株，綠化公路2290公里，讓農村看得見山水，留得住鄉愁，共繪“山水人村”相融相伴的和美畫卷。

（五）堅持倡導新風、以德化人，農民成為鄉風文明建設的主流

抓經濟發展的同時，注重引導農民抓精神文明建設。一是推動提升道德水平。利用道德講堂、鄉村基層黨校、村民學校、文化墻、文化廣場等場所，組織開展道德教育活動3900多場。在鄉村廣泛開展評選“好婆婆”“好媳婦”“最美鄉村教師”“最美鄉村醫生”“最美保潔員”“文明家庭”等活動，用身邊人、身邊事教育引導群眾向上、向善、向美。二是鼓勵傳承民風民俗。積極開展豐富多彩的節日民俗活動、文化娛樂活動和經典誦讀活動，成為傳統文化和美德的倡導者和踐行者。汨羅市古培鎮岳峰村建立農耕文化陳列館，讓農耕文化得以保留、后人記住鄉愁。三是組織開展移風易俗。開展限炮令、“剎人情歪風、治婚喪陋習、樹文明新風”專項行動、殯葬改革等系列工作，引導農村制定鄉規民約、移風易俗，倡導健康、文明的新風尚。2018年全市農村減少“無事酒”4萬多起，農村人情開支同比減少70%以上，95.17%對推行的“婚事新辦、喪事簡辦、其他事不辦”的做法表示支持。

三、農民主體作用發揮的對策建議

（一）尊重農民意愿，進一步優化農民發揮主體作用的環境

一是廣泛形成社會共識。正確處理政府主導與農民主體作用的關系，尊重農民主體權利，在村級重大事務和涉及自身利益的重大事務中讓農民群眾自主選擇、自主參與、自主評判，保障他們的知情權、建議權、決定權和監督權。二是延伸基層治理架構。強化基層黨組織和村民自治組織建設，配強農村帶頭人隊伍。特別農村并村后，行政村面積大、人口多與村級組織管理難到位，應探索農村基層黨組織、村民自治組織向下延伸，在自然村落和村民小組設立黨小組和村民理事會、鄉賢理事會、鄉村志愿者協會等自治組織，配合村委會開展村民自治和公共管理。三是暢通利益訴求渠道。探索建立農民意愿與組織決策無縫對接機制，逐步擴大黨代表、人大代表、政協委員中農民的比例，提高農民在政治生活中的話語權和影響力，更多地讓農民點單，政府服務。

（二）建立引導機制，進一步強化農民發揮主體作用的責任

一是建立參與決策機制。在地方性政策措施制定時，更加廣泛聽取農民意見建議，引導農民把自己的意愿同黨委政府的意志統一起來，把鄉村振興的決策部署變成農民的自覺行動。二是建立利益聯結機制。引導農民以土地承包權入股，由農民轉股東，主動參與現代農業和發展村集體經濟;鼓勵農民對直接受益的基礎設施和公共設施建設出資投勞，對村民能自己設計、施工的小型項目，優先安排村級集體經濟組織、農民合作組織完成。三是建立激勵獎勵機制。廣泛開展各類評選表彰活動，增強農民參與鄉村振興的榮譽感，為推動鄉村振興提供持久精神動力。同時建立約束懲戒機制，因地制宜制定村規民約，倡導良好的家風、村風、民風。

（三）補齊短板缺陷，進一步提振農民發揮主體作用的信心

一是穩步提高農民收入。不斷深化農業供給側結構性改革，加快現代農業發展，增加農民資產性收益，讓土地收益更多惠及農民群眾。二是加快壯大村級經濟。因地制宜探索村級集體經濟發展壯大的多種形式和有效途徑，深入推進農村集體產權制度改革，增強村級集體經濟投入鄉村公益性設施建設的資金實力，為農民參與鄉村振興奠定更加堅實的基礎。三是不斷改善人居環境。加強村級發展規劃，加強農村生活垃圾和污水處理，實施農村“廁所革命”，全面深化農村“空心房”整治和村莊清潔行動集中攻堅，推動農業綠色發展和農村生態環境保護。四是發展農村社會事業。加快農村教育、衛生、文化等社會事業建設，促進城鄉公共服務逐步均等化;改革和完善農村合作醫療和農村居民養老保險制度，引導廣大新鄉賢以鄉愁鄉情為紐帶，積極支持家鄉鄉村振興。

（四）持續政策扶持，進一步落實農民發揮主體作用的保障

一是增強政策扶持的持續性、穩定性。國家層面制定破除城鄉二元發展體制機制障礙的相關政策措施，必要時把一些制度性安排以法律的方式固定下來。省市縣出臺地方性涉農扶持政策體系，將國家政策本土化、體系化，形成涉農扶持政策清單。保持涉農政策持續性和穩定性，預留政策變化緩沖期，讓農民在鄉村振興中吃下“定心丸”。二是增強政策扶持的科學性、有效性。國家適時修改土地管理、規劃、物權等方面的法律和制度。加大對糧食主產區的補貼力度，將糧食直補等涉農補貼由按土地面積補貼改變為按實際成為商品糧產量補貼，確保補貼真正補到糧食生產上。建立優質農產品價格補償政策，對綠色生態農產品按數量和品質進行成本補貼和價格補貼。深化農業農村領域“放管服”改革，確保涉農扶持政策落實落地，項目扶持資金用在刀刃上，防止扶持政策和扶持資金空轉。三是增強政策扶持的普惠性、透明性。增強涉農扶持政策的普惠性，避免大量涉農扶持資金集中“造點”;降低跑項目爭項目的成本，最大限度地發揮項目效益;完善涉農扶持政策和扶持資金的監督機制，對涉農扶持項目的規劃、申報、評審及評審結果進行全過程公開。

（五）強化素質培訓，進一步提高農民發揮主體作用的能力

一是實施新型職業農民培訓工程。充分利用高校、職業院校的教學資源，建立新型職業農民培訓中心，開發培訓課程。組織新型職業農民到農業產業發展先進的地方考察學習，借鑒先進經驗。二是實施農村黨員干部輪訓工程。以鄉鎮為單位對農村黨員干部進行輪訓，提升農村黨員干部的思想政治素質和履職能力，發揮其在農村的引導和示范作用。三是實施農民綜合素質提升工程。結合家規家訓進農家和村規民約，提高農民的文明道德素養，弘揚中華優秀傳統文化和農耕文化，提升農民法律素養和運用法律化解矛盾、自我依法維權的能力。四是實施鄉賢文化培育工程。將新鄉賢文化建設納入基層黨建工作，合理搭建新鄉賢文化的工作平臺;以鄉情鄉愁為紐帶，引導新鄉賢在鄉村治理中參政議政、建言獻策、貢獻力量。

（中共岳陽市委政策研究室課題組供稿）