城際鐵路運營管理模式探討

梁 云 李建光 陳錦渠 殷 勇

(1.新長鐵路有限責(zé)任公司，210029，南京；2.中鐵三局集團(tuán)有限公司，030001，太原；3.西南交通大學(xué)交通運輸與物流學(xué)院，610031，成都；4.綜合交通運輸智能化國家地方聯(lián)合工程實驗室，610031，成都//第一作者，高級工程師)

城際鐵路具有高效、快捷、綠色、安全的優(yōu)點，能夠有效滿足區(qū)域內(nèi)城市間的交通需求,密切城市間的聯(lián)系,促進(jìn)城市的發(fā)展。合適的運營管理模式是充分發(fā)揮城際鐵路社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的關(guān)鍵。在鐵路建設(shè)的新形勢下，中國鐵路總公司已經(jīng)明確提出非國鐵控股的鐵路由地方為主管理的意見[1]。在此背景下，我國新建城際鐵路的運營管理模式必然不能再沿襲原有的模式，而應(yīng)在充分考慮城際鐵路的性質(zhì)、所處區(qū)域、未來發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面的研究與分析，選擇合適的運營管理模式。

1 我國鐵路運營管理模式現(xiàn)狀

鐵路運營管理模式是鐵路運輸企業(yè)為實現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)，對客、貨運輸生產(chǎn)等運營過程及相關(guān)設(shè)備進(jìn)行管理的方式[2]。按照對象的不同，我國鐵路運營管理模式的分類如圖1所示。

圖1 我國鐵路運營管理模式

1.1 國有鐵路運營管理模式

國有鐵路是由中國鐵路總公司建設(shè)和運營的鐵路，簡稱國鐵。我國國鐵運營管理模式主要有以下三方面的特點：

1) 實行路局制的管理模式。中國鐵路總公司負(fù)責(zé)國鐵日常的運營管理工作，并通過管理所轄的鐵路局集團(tuán)公司來完成實際的運輸生產(chǎn)活動。

2) 具備功能強(qiáng)大的運輸生產(chǎn)組織體系。國鐵具有種類齊全、功能完備的運輸生產(chǎn)組織體系，可以獨自完成運輸生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，無需依靠任何外部協(xié)作。

3) 采用三級管理架構(gòu)。國鐵實行“鐵路總公司—鐵路局集團(tuán)公司—基層站段”的三級管理模式。由鐵路總公司劃定每個鐵路局集團(tuán)公司的管轄范圍；在鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部按照專業(yè)設(shè)置不同的站段，分工精細(xì)，相互配合完成鐵路運輸生產(chǎn)工作。

1.2 合資鐵路運營管理模式

合資鐵路是由中國鐵路總公司與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和運營的鐵路，目前我國合資鐵路的運營管理模式主要可以分為三類：

1) 自主運營。自主運營模式是在地方政府的管轄下，由投資主體成立相應(yīng)的地方鐵路公司，全權(quán)負(fù)責(zé)合資鐵路的設(shè)計、規(guī)劃及日常運營工作，自主管理運輸生產(chǎn)過程，集設(shè)計、規(guī)劃、運營、管理于一體的企業(yè)管理模式。

2) 委托運營。委托運營模式是投資主體投資或融資完成鐵路的建設(shè)活動，建設(shè)完成之后將鐵路的運營、維護(hù)等生產(chǎn)活動全權(quán)委托給專業(yè)運輸生產(chǎn)企業(yè)，投資主體只對公司資產(chǎn)進(jìn)行管理，而不參與實際運輸生產(chǎn)工作的企業(yè)管理模式。

3) 租賃運營。租賃運營模式是投資主體投資或融資完成鐵路的建設(shè)活動，建設(shè)完成之后將合資鐵路出租給相關(guān)的運輸生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行運營、維護(hù)等生產(chǎn)活動，由投資主體向承租人收取租賃費用的企業(yè)管理模式。

2 我國鐵路運營管理模式存在的問題

2.1 資金清算體系不夠健全

長期以來，我國鐵路的資金清算業(yè)務(wù)主要由中國鐵路總公司負(fù)責(zé)，這種制度也帶來了一些問題。首先，在國鐵內(nèi)部，由于各生產(chǎn)部門之間的協(xié)調(diào)運作比較復(fù)雜，導(dǎo)致其資金清算過程難以進(jìn)行詳細(xì)的界定；在國鐵與地方鐵路公司之間，由于資金清算主要由中國鐵路總公司管理，收入支出項目不透明，導(dǎo)致地方鐵路公司對資金清算收入無法審核，從而直接影響了地方鐵路公司收入的真實性。

2.2 運輸系統(tǒng)龐大，運營策略實時調(diào)整難度大

運營策略與鐵路的盈利能力密切相關(guān)，實時調(diào)整運營策略以適應(yīng)運輸市場的變化能夠充分發(fā)揮鐵路的作用。但長期以來，受限于鐵路龐大的運輸生產(chǎn)組織體系，我國鐵路運輸部門實時調(diào)整運營策略的難度較大。

2.3 合資鐵路普遍處于虧損

合資鐵路的盈利能力取決于區(qū)域內(nèi)客運量的多少，而客運量又與區(qū)域內(nèi)居民的數(shù)量、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)。因此，目前我國只有東部地區(qū)的少數(shù)城際鐵路具有自主盈利能力，而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，大部分的城際鐵路處于虧損狀態(tài)。

2.4 地方鐵路公司話語權(quán)不足

在委托運營模式下，地方鐵路公司相比于中國鐵路總公司處于劣勢地位，導(dǎo)致地方鐵路公司在委托費用的清算、列車開行方案的制定、運輸管理過程的控制等方面缺乏相應(yīng)的話語權(quán)。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)

經(jīng)過30多年的發(fā)展，合資鐵路已經(jīng)成為我國鐵路系統(tǒng)的重要組成部分，但在中華人民共和國《鐵路法》(2015年版)中并未對合資鐵路作出明確的定義，已經(jīng)試行20余年的原鐵道部發(fā)布的《合資鐵路管理辦法(試行)》(1996年版)顯然不能適應(yīng)如今合資鐵路發(fā)展的新趨勢，亟需完善相關(guān)的法律法規(guī)來明確合資鐵路的法律地位、運營管理、權(quán)利義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。

3 我國城際鐵路運營管理模式探討

3.1 影響運營管理模式選擇的因素

影響城際鐵路運營管理模式選擇的因素主要有盈利能力、運輸需求、地方政府的財政能力、與國鐵的協(xié)作關(guān)系、資金吸引力及運輸過程的控制能力等。

城際鐵路只有具有一定的盈利能力才能保證正常運營。盈利能力與運營管理模式密切相關(guān)，線路的盈利能力越高，則采用自主運營模式就越有利。

運輸需求影響客運量，客運量與運價共同決定了城際鐵路的盈利能力，客運量又受到運價的影響。在我國，運價一般是在國家的指導(dǎo)下確定，在一定的范圍內(nèi)浮動。因此客運量將直接影響城際鐵路的盈利能力。

城際鐵路具有票價低、公益性強(qiáng)的特點，其票價不能反映真正的供需關(guān)系。財政補貼與城際鐵路的正常運營密切相關(guān)，而財政補貼又與地方政府的財政能力密切相關(guān)，地方政府的財政能力越強(qiáng)，采用自主運營模式的效益就越好。

城際鐵路與國鐵存在競爭關(guān)系，與國鐵的協(xié)作關(guān)系直接關(guān)系到地方鐵路公司未來的獨立決策能力及對城際鐵路的控制權(quán)。

城際鐵路的建設(shè)投資巨大，單純依靠政府投資必然不能滿足城際鐵路建設(shè)投資的需要，因此需要拓寬融資渠道，吸引社會資本。資金吸引力用于衡量鐵路吸引社會資本的能力，資金吸引力越強(qiáng)，則采用自主運營模式越有利。

運輸過程的控制體現(xiàn)在運營組織、運輸生產(chǎn)及調(diào)度指揮的控制等方面。運輸過程的控制能力與地區(qū)內(nèi)部運輸需求密切相關(guān)，內(nèi)部運輸需求越高，地方政府對運輸過程的控制能力越大，則越有利于采用自主運營的模式。

3.2 運營管理模式選擇原則

城際鐵路運營管理模式的選擇，既要滿足鐵路運輸企業(yè)企業(yè)化運營的需要，又要符合我國的具體國情，總的來說需要遵循以下幾點原則[3]：

1) 需要滿足鐵路運輸企業(yè)生產(chǎn)運營的要求，充分發(fā)揮鐵路固定設(shè)備及移動設(shè)備的生產(chǎn)能力，使城際鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)的效益最大化。

2) 需要滿足國家法律法規(guī)、鐵路運輸生產(chǎn)相關(guān)規(guī)章制度的要求，保證運營安全。

3) 在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上應(yīng)當(dāng)是切實可行的。

4) 因地制宜，充分考慮所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及客流需求情況。

5) 考慮當(dāng)前城際鐵路運輸需要的同時，還應(yīng)為將來的進(jìn)一步發(fā)展留下空間。

3.3 不同運營管理模式的比選

城際鐵路運營管理模式的選擇需要綜合考慮兩方面因素，一方面需要符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，滿足人民群眾的出行需求；另一方面還應(yīng)具有一定的盈利能力，為城際鐵路的持續(xù)性發(fā)展提供保障。現(xiàn)階段，我國城際鐵路的運營管理模式主要有自主運營和委托運營兩類，兩類運營管理模式的分析如表1所示。

表1 自主運營和委托運營管理模式分析

其中，自主運營又進(jìn)一步分為自管自營、業(yè)務(wù)整體外包、競爭性外包三種方式，三種方式的比較分析如表2所示。無論采用何種方式的自主運營模式，地方鐵路公司均作為管理主體管理鐵路的日常運輸生產(chǎn)工作，自主制定運輸計劃，各生產(chǎn)主體按照計劃組織生產(chǎn)。

按照委托對象的不同，委托運營分為委托國鐵運營和委托第三方公司運營兩類，兩種方式的優(yōu)缺點分析如表3所示。采用委托運營模式時，實現(xiàn)了資產(chǎn)經(jīng)營和生產(chǎn)經(jīng)營的剝離，由受托方進(jìn)行運營組織和運輸生產(chǎn)調(diào)度指揮，城際鐵路生產(chǎn)和管理的主體都是受托方，地方鐵路公司只對資產(chǎn)進(jìn)行管理，并對運輸生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督。

表2 自主運營方式分析

表3 委托運營方式分析

4 以江蘇省城際鐵路為例的運營管理模式探討

4.1 江蘇省城際鐵路建設(shè)及發(fā)展情況

江蘇省是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一，為城際鐵路的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。“十二五”期間，江蘇省先后建成了滬寧城際、寧安城際及寧杭城際鐵路，城際鐵路的通車?yán)锍踢_(dá)到了452 km，總體水平位居我國前列。日前，國家發(fā)展和改革委員會正式批復(fù)《江蘇省沿江城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃(2019—2025年)》，規(guī)劃在五年之內(nèi)建成8條、線路總長為980 km的沿江城市群城際鐵路[4]。

江蘇省城際鐵路經(jīng)過近十年的發(fā)展，已經(jīng)相繼建成了南京南站等一批現(xiàn)代化的綜合客運樞紐，明顯提升了城際鐵路的服務(wù)水平，基本滿足省內(nèi)人民群眾的出行需求。但江蘇省城際鐵路還存在線路能力不足、布局規(guī)劃不合理、路網(wǎng)規(guī)模總量偏小等問題亟待解決。

4.2 城際鐵路運營管理模式選擇

江蘇省城際鐵路運營管理模式的選擇應(yīng)該綜合考慮江蘇省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、既有城際鐵路線網(wǎng)的條件、未來發(fā)展等多方面因素，所選擇的運營管理模式應(yīng)在滿足人民群眾出行需要的前提下，最大化城際鐵路的盈利能力。

4.2.1 江蘇省鐵路運輸需求分析

2013—2017年，江蘇省鐵路客運量占全省客運量的比重如圖2所示。分析圖2可以發(fā)現(xiàn)，2013—2017年，江蘇省鐵路客運量占全省客運量的比重不斷上升，2017年較2013年提高了6.6%[5]，鐵路客運量在全省客運量中的比重不斷增加。江蘇省規(guī)劃到2020年實現(xiàn)縣級以上節(jié)點城市的快速鐵路覆蓋率達(dá)到80%左右，實現(xiàn)滬、寧、杭一小時抵達(dá)[6]。不斷增長的出行需求為江蘇省城際鐵路的自主運營提供了有利的客觀條件及外部環(huán)境。

圖2 2013—2017年江蘇省鐵路客運量占全省客運量占比

4.2.2 江蘇省財政能力分析

2017年，江蘇省的財政收入為8 171.5億元[7]，位居全國第二，財政收入總額高，能夠為江蘇省城際鐵路的發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金保障。

4.2.3 江蘇省城際鐵路未來發(fā)展分析

現(xiàn)階段，江蘇省城際鐵路網(wǎng)表現(xiàn)為南密北疏，蘇南地區(qū)“有線無網(wǎng)”，蘇中、蘇北地區(qū)幾乎空白，城際鐵路的發(fā)展空間及潛力巨大。若能掌握運營管理的主動權(quán)，則能吸引更多的外來投資，促進(jìn)江蘇省城際鐵路的發(fā)展。

綜合各項影響因素分析，均傾向于選擇自主運營模式。具體選擇何種方式的自主運營模式時，應(yīng)從成本、安全以及城際鐵路發(fā)展等方面綜合考慮。

江蘇省城際鐵路自主運營方式比選結(jié)果如表4所示。

表4 自主運營方式比選

結(jié)合表4分析結(jié)果，建議江蘇省城際鐵路采用競爭性外包的自主運營管理模式，即由江蘇省鐵路運營公司作為運營管理主體，全面負(fù)責(zé)新建城際鐵路的運營管理工作，具體業(yè)務(wù)可采取競爭性外包方式，由多家外包單位參與完成。

5 結(jié)語

在鐵路建設(shè)新形勢下，我國城際鐵路的運營管理模式主要有自主運營和委托運營兩種。不同運營管理模式在盈利能力、未來發(fā)展等方面具有不同的特點，在實際選擇時，建議結(jié)合項目的具體情況來確定。以江蘇省城際鐵路為例，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況好、客流量大、未來發(fā)展空間巨大，選擇競爭性外包的自主運營模式能夠最大化吸引投資、保證運營的安全性、提升城際鐵路的盈利能力。