城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式探討

梁 云 李建光 陳錦渠 殷 勇

(1.新長(zhǎng)鐵路有限責(zé)任公司，210029，南京；2.中鐵三局集團(tuán)有限公司，030001，太原；3.西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，610031，成都；4.綜合交通運(yùn)輸智能化國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，610031，成都//第一作者，高級(jí)工程師)

城際鐵路具有高效、快捷、綠色、安全的優(yōu)點(diǎn)，能夠有效滿足區(qū)域內(nèi)城市間的交通需求,密切城市間的聯(lián)系,促進(jìn)城市的發(fā)展。合適的運(yùn)營(yíng)管理模式是充分發(fā)揮城際鐵路社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的關(guān)鍵。在鐵路建設(shè)的新形勢(shì)下，中國(guó)鐵路總公司已經(jīng)明確提出非國(guó)鐵控股的鐵路由地方為主管理的意見(jiàn)[1]。在此背景下，我國(guó)新建城際鐵路的運(yùn)營(yíng)管理模式必然不能再沿襲原有的模式，而應(yīng)在充分考慮城際鐵路的性質(zhì)、所處區(qū)域、未來(lái)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面的研究與分析，選擇合適的運(yùn)營(yíng)管理模式。

1 我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式現(xiàn)狀

鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式是鐵路運(yùn)輸企業(yè)為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)，對(duì)客、貨運(yùn)輸生產(chǎn)等運(yùn)營(yíng)過(guò)程及相關(guān)設(shè)備進(jìn)行管理的方式[2]。按照對(duì)象的不同，我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式的分類如圖1所示。

圖1 我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式

1.1 國(guó)有鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式

國(guó)有鐵路是由中國(guó)鐵路總公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的鐵路，簡(jiǎn)稱國(guó)鐵。我國(guó)國(guó)鐵運(yùn)營(yíng)管理模式主要有以下三方面的特點(diǎn)：

1) 實(shí)行路局制的管理模式。中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)國(guó)鐵日常的運(yùn)營(yíng)管理工作，并通過(guò)管理所轄的鐵路局集團(tuán)公司來(lái)完成實(shí)際的運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)。

2) 具備功能強(qiáng)大的運(yùn)輸生產(chǎn)組織體系。國(guó)鐵具有種類齊全、功能完備的運(yùn)輸生產(chǎn)組織體系，可以獨(dú)自完成運(yùn)輸生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)需依靠任何外部協(xié)作。

3) 采用三級(jí)管理架構(gòu)。國(guó)鐵實(shí)行“鐵路總公司—鐵路局集團(tuán)公司—基層站段”的三級(jí)管理模式。由鐵路總公司劃定每個(gè)鐵路局集團(tuán)公司的管轄范圍；在鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部按照專業(yè)設(shè)置不同的站段，分工精細(xì)，相互配合完成鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)工作。

1.2 合資鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式

合資鐵路是由中國(guó)鐵路總公司與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的鐵路，目前我國(guó)合資鐵路的運(yùn)營(yíng)管理模式主要可以分為三類：

1) 自主運(yùn)營(yíng)。自主運(yùn)營(yíng)模式是在地方政府的管轄下，由投資主體成立相應(yīng)的地方鐵路公司，全權(quán)負(fù)責(zé)合資鐵路的設(shè)計(jì)、規(guī)劃及日常運(yùn)營(yíng)工作，自主管理運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程，集設(shè)計(jì)、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、管理于一體的企業(yè)管理模式。

2) 委托運(yùn)營(yíng)。委托運(yùn)營(yíng)模式是投資主體投資或融資完成鐵路的建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)完成之后將鐵路的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等生產(chǎn)活動(dòng)全權(quán)委托給專業(yè)運(yùn)輸生產(chǎn)企業(yè)，投資主體只對(duì)公司資產(chǎn)進(jìn)行管理，而不參與實(shí)際運(yùn)輸生產(chǎn)工作的企業(yè)管理模式。

3) 租賃運(yùn)營(yíng)。租賃運(yùn)營(yíng)模式是投資主體投資或融資完成鐵路的建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)完成之后將合資鐵路出租給相關(guān)的運(yùn)輸生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等生產(chǎn)活動(dòng)，由投資主體向承租人收取租賃費(fèi)用的企業(yè)管理模式。

2 我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式存在的問(wèn)題

2.1 資金清算體系不夠健全

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路的資金清算業(yè)務(wù)主要由中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)，這種制度也帶來(lái)了一些問(wèn)題。首先，在國(guó)鐵內(nèi)部，由于各生產(chǎn)部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作比較復(fù)雜，導(dǎo)致其資金清算過(guò)程難以進(jìn)行詳細(xì)的界定；在國(guó)鐵與地方鐵路公司之間，由于資金清算主要由中國(guó)鐵路總公司管理，收入支出項(xiàng)目不透明，導(dǎo)致地方鐵路公司對(duì)資金清算收入無(wú)法審核，從而直接影響了地方鐵路公司收入的真實(shí)性。

2.2 運(yùn)輸系統(tǒng)龐大，運(yùn)營(yíng)策略實(shí)時(shí)調(diào)整難度大

運(yùn)營(yíng)策略與鐵路的盈利能力密切相關(guān)，實(shí)時(shí)調(diào)整運(yùn)營(yíng)策略以適應(yīng)運(yùn)輸市場(chǎng)的變化能夠充分發(fā)揮鐵路的作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，受限于鐵路龐大的運(yùn)輸生產(chǎn)組織體系，我國(guó)鐵路運(yùn)輸部門實(shí)時(shí)調(diào)整運(yùn)營(yíng)策略的難度較大。

2.3 合資鐵路普遍處于虧損

合資鐵路的盈利能力取決于區(qū)域內(nèi)客運(yùn)量的多少，而客運(yùn)量又與區(qū)域內(nèi)居民的數(shù)量、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)。因此，目前我國(guó)只有東部地區(qū)的少數(shù)城際鐵路具有自主盈利能力，而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大部分的城際鐵路處于虧損狀態(tài)。

2.4 地方鐵路公司話語(yǔ)權(quán)不足

在委托運(yùn)營(yíng)模式下，地方鐵路公司相比于中國(guó)鐵路總公司處于劣勢(shì)地位，導(dǎo)致地方鐵路公司在委托費(fèi)用的清算、列車開(kāi)行方案的制定、運(yùn)輸管理過(guò)程的控制等方面缺乏相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，合資鐵路已經(jīng)成為我國(guó)鐵路系統(tǒng)的重要組成部分，但在中華人民共和國(guó)《鐵路法》(2015年版)中并未對(duì)合資鐵路作出明確的定義，已經(jīng)試行20余年的原鐵道部發(fā)布的《合資鐵路管理辦法(試行)》(1996年版)顯然不能適應(yīng)如今合資鐵路發(fā)展的新趨勢(shì)，亟需完善相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)明確合資鐵路的法律地位、運(yùn)營(yíng)管理、權(quán)利義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。

3 我國(guó)城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式探討

3.1 影響運(yùn)營(yíng)管理模式選擇的因素

影響城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式選擇的因素主要有盈利能力、運(yùn)輸需求、地方政府的財(cái)政能力、與國(guó)鐵的協(xié)作關(guān)系、資金吸引力及運(yùn)輸過(guò)程的控制能力等。

城際鐵路只有具有一定的盈利能力才能保證正常運(yùn)營(yíng)。盈利能力與運(yùn)營(yíng)管理模式密切相關(guān)，線路的盈利能力越高，則采用自主運(yùn)營(yíng)模式就越有利。

運(yùn)輸需求影響客運(yùn)量，客運(yùn)量與運(yùn)價(jià)共同決定了城際鐵路的盈利能力，客運(yùn)量又受到運(yùn)價(jià)的影響。在我國(guó)，運(yùn)價(jià)一般是在國(guó)家的指導(dǎo)下確定，在一定的范圍內(nèi)浮動(dòng)。因此客運(yùn)量將直接影響城際鐵路的盈利能力。

城際鐵路具有票價(jià)低、公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，其票價(jià)不能反映真正的供需關(guān)系。財(cái)政補(bǔ)貼與城際鐵路的正常運(yùn)營(yíng)密切相關(guān)，而財(cái)政補(bǔ)貼又與地方政府的財(cái)政能力密切相關(guān)，地方政府的財(cái)政能力越強(qiáng)，采用自主運(yùn)營(yíng)模式的效益就越好。

城際鐵路與國(guó)鐵存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，與國(guó)鐵的協(xié)作關(guān)系直接關(guān)系到地方鐵路公司未來(lái)的獨(dú)立決策能力及對(duì)城際鐵路的控制權(quán)。

城際鐵路的建設(shè)投資巨大，單純依靠政府投資必然不能滿足城際鐵路建設(shè)投資的需要，因此需要拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本。資金吸引力用于衡量鐵路吸引社會(huì)資本的能力，資金吸引力越強(qiáng)，則采用自主運(yùn)營(yíng)模式越有利。

運(yùn)輸過(guò)程的控制體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)組織、運(yùn)輸生產(chǎn)及調(diào)度指揮的控制等方面。運(yùn)輸過(guò)程的控制能力與地區(qū)內(nèi)部運(yùn)輸需求密切相關(guān)，內(nèi)部運(yùn)輸需求越高，地方政府對(duì)運(yùn)輸過(guò)程的控制能力越大，則越有利于采用自主運(yùn)營(yíng)的模式。

3.2 運(yùn)營(yíng)管理模式選擇原則

城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇，既要滿足鐵路運(yùn)輸企業(yè)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的需要，又要符合我國(guó)的具體國(guó)情，總的來(lái)說(shuō)需要遵循以下幾點(diǎn)原則[3]：

1) 需要滿足鐵路運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的要求，充分發(fā)揮鐵路固定設(shè)備及移動(dòng)設(shè)備的生產(chǎn)能力，使城際鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的效益最大化。

2) 需要滿足國(guó)家法律法規(guī)、鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)相關(guān)規(guī)章制度的要求，保證運(yùn)營(yíng)安全。

3) 在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上應(yīng)當(dāng)是切實(shí)可行的。

4) 因地制宜，充分考慮所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及客流需求情況。

5) 考慮當(dāng)前城際鐵路運(yùn)輸需要的同時(shí)，還應(yīng)為將來(lái)的進(jìn)一步發(fā)展留下空間。

3.3 不同運(yùn)營(yíng)管理模式的比選

城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇需要綜合考慮兩方面因素，一方面需要符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，滿足人民群眾的出行需求；另一方面還應(yīng)具有一定的盈利能力，為城際鐵路的持續(xù)性發(fā)展提供保障。現(xiàn)階段，我國(guó)城際鐵路的運(yùn)營(yíng)管理模式主要有自主運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)兩類，兩類運(yùn)營(yíng)管理模式的分析如表1所示。

表1 自主運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)管理模式分析

其中，自主運(yùn)營(yíng)又進(jìn)一步分為自管自營(yíng)、業(yè)務(wù)整體外包、競(jìng)爭(zhēng)性外包三種方式，三種方式的比較分析如表2所示。無(wú)論采用何種方式的自主運(yùn)營(yíng)模式，地方鐵路公司均作為管理主體管理鐵路的日常運(yùn)輸生產(chǎn)工作，自主制定運(yùn)輸計(jì)劃，各生產(chǎn)主體按照計(jì)劃組織生產(chǎn)。

按照委托對(duì)象的不同，委托運(yùn)營(yíng)分為委托國(guó)鐵運(yùn)營(yíng)和委托第三方公司運(yùn)營(yíng)兩類，兩種方式的優(yōu)缺點(diǎn)分析如表3所示。采用委托運(yùn)營(yíng)模式時(shí)，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的剝離，由受托方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)組織和運(yùn)輸生產(chǎn)調(diào)度指揮，城際鐵路生產(chǎn)和管理的主體都是受托方，地方鐵路公司只對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理，并對(duì)運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

表2 自主運(yùn)營(yíng)方式分析

表3 委托運(yùn)營(yíng)方式分析

4 以江蘇省城際鐵路為例的運(yùn)營(yíng)管理模式探討

4.1 江蘇省城際鐵路建設(shè)及發(fā)展情況

江蘇省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一，為城際鐵路的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。“十二五”期間，江蘇省先后建成了滬寧城際、寧安城際及寧杭城際鐵路，城際鐵路的通車?yán)锍踢_(dá)到了452 km，總體水平位居我國(guó)前列。日前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式批復(fù)《江蘇省沿江城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃(2019—2025年)》，規(guī)劃在五年之內(nèi)建成8條、線路總長(zhǎng)為980 km的沿江城市群城際鐵路[4]。

江蘇省城際鐵路經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，已經(jīng)相繼建成了南京南站等一批現(xiàn)代化的綜合客運(yùn)樞紐，明顯提升了城際鐵路的服務(wù)水平，基本滿足省內(nèi)人民群眾的出行需求。但江蘇省城際鐵路還存在線路能力不足、布局規(guī)劃不合理、路網(wǎng)規(guī)?？偭科〉葐?wèn)題亟待解決。

4.2 城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式選擇

江蘇省城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇應(yīng)該綜合考慮江蘇省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、既有城際鐵路線網(wǎng)的條件、未來(lái)發(fā)展等多方面因素，所選擇的運(yùn)營(yíng)管理模式應(yīng)在滿足人民群眾出行需要的前提下，最大化城際鐵路的盈利能力。

4.2.1 江蘇省鐵路運(yùn)輸需求分析

2013—2017年，江蘇省鐵路客運(yùn)量占全省客運(yùn)量的比重如圖2所示。分析圖2可以發(fā)現(xiàn)，2013—2017年，江蘇省鐵路客運(yùn)量占全省客運(yùn)量的比重不斷上升，2017年較2013年提高了6.6%[5]，鐵路客運(yùn)量在全省客運(yùn)量中的比重不斷增加。江蘇省規(guī)劃到2020年實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上節(jié)點(diǎn)城市的快速鐵路覆蓋率達(dá)到80%左右，實(shí)現(xiàn)滬、寧、杭一小時(shí)抵達(dá)[6]。不斷增長(zhǎng)的出行需求為江蘇省城際鐵路的自主運(yùn)營(yíng)提供了有利的客觀條件及外部環(huán)境。

圖2 2013—2017年江蘇省鐵路客運(yùn)量占全省客運(yùn)量占比

4.2.2 江蘇省財(cái)政能力分析

2017年，江蘇省的財(cái)政收入為8 171.5億元[7]，位居全國(guó)第二，財(cái)政收入總額高，能夠?yàn)榻K省城際鐵路的發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金保障。

4.2.3 江蘇省城際鐵路未來(lái)發(fā)展分析

現(xiàn)階段，江蘇省城際鐵路網(wǎng)表現(xiàn)為南密北疏，蘇南地區(qū)“有線無(wú)網(wǎng)”，蘇中、蘇北地區(qū)幾乎空白，城際鐵路的發(fā)展空間及潛力巨大。若能掌握運(yùn)營(yíng)管理的主動(dòng)權(quán)，則能吸引更多的外來(lái)投資，促進(jìn)江蘇省城際鐵路的發(fā)展。

綜合各項(xiàng)影響因素分析，均傾向于選擇自主運(yùn)營(yíng)模式。具體選擇何種方式的自主運(yùn)營(yíng)模式時(shí)，應(yīng)從成本、安全以及城際鐵路發(fā)展等方面綜合考慮。

江蘇省城際鐵路自主運(yùn)營(yíng)方式比選結(jié)果如表4所示。

表4 自主運(yùn)營(yíng)方式比選

結(jié)合表4分析結(jié)果，建議江蘇省城際鐵路采用競(jìng)爭(zhēng)性外包的自主運(yùn)營(yíng)管理模式，即由江蘇省鐵路運(yùn)營(yíng)公司作為運(yùn)營(yíng)管理主體，全面負(fù)責(zé)新建城際鐵路的運(yùn)營(yíng)管理工作，具體業(yè)務(wù)可采取競(jìng)爭(zhēng)性外包方式，由多家外包單位參與完成。

5 結(jié)語(yǔ)

在鐵路建設(shè)新形勢(shì)下，我國(guó)城際鐵路的運(yùn)營(yíng)管理模式主要有自主運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)兩種。不同運(yùn)營(yíng)管理模式在盈利能力、未來(lái)發(fā)展等方面具有不同的特點(diǎn)，在實(shí)際選擇時(shí)，建議結(jié)合項(xiàng)目的具體情況來(lái)確定。以江蘇省城際鐵路為例，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況好、客流量大、未來(lái)發(fā)展空間巨大，選擇競(jìng)爭(zhēng)性外包的自主運(yùn)營(yíng)模式能夠最大化吸引投資、保證運(yùn)營(yíng)的安全性、提升城際鐵路的盈利能力。