“一邊減壓，一邊增支”

全國29個地區中，就有27個地區一般公共預算收入少于支出。

轉移支付本身會激勵地方多借債，“就跟普通人一樣，花別人的錢，當然大手大腳不求回報”。

如果要從根本上緩解財政收支緊張的問題，需要重建央、地關系，實現各級政府事權與支出責任的匹配。

南方周末記者 張玥

發自上海

2019年7月中旬開始，各地方政府陸續公布了2019年上半年一般公共預算收支情況。

在全國34個省、自治區、直轄市中，除去港澳臺外，有29個地區公布了2019年1-6月財政收支數據，僅有黑龍江和西藏截至發稿沒有公布。

29個地區中，就有27個地區一般公共預算收入少于支出。但這份收支中并不包含中央對地方轉移支付的部分，這部分收入約占地方總收入的三分之一以上。

其中差額最大的是河南省，收入2147.5億，支出6137.6億，相差3990億人民幣，四川和湖南兩省的收支差額也在3000億元以上。

僅有的兩個收入高于支出的地方是上海和福建，但福建的統計方法又與其他地區不同。

福建省統計局公布，全省一般公共預算總收入2944.47億元，其中地方一般公共預算收入1711.59億元，一般公共預算支出2738.27億元。

浙江財經大學副教授高琳提醒南方周末記者，根據《財政部關于明確地方財政總收入口徑的意見》，“簡單來說，地方財政總收入＝地方一般公共預算收入＋上劃中央收入”。

如果減去上劃中央的部分，福建省的地方一般公共預算收入也是少于支出的，那么全國僅有上海是收支有盈余的。

像福建這樣分類更細的省市很少，在2019年上半年的各地統計中，大多數地區只寫了“一般公共預算收入”，沒有明確表示這是總收入還是地方留存收入。比如青海，全省完成一般公共預算收入236.7億元，地方一般公共預算收入138.5億元，前者就是包括上劃中央部分在內的總收入。

如果將上劃中央部分減去，各地一般公共預算收入和支出的差額會更大。

此外，受2018年中下旬開始的“減稅降費”政策影響，在已公布數據的29個地區中，8個地區出現了財政收入的同比下降，而且所有地區的財政收入增速都小于財政支出增速。也就是說，一般公共預算收支的差額還在進一步拉大。

河北金融學院講師臧建文對南方周末記者說，2019年上半年地方財政收支數據，如果比較地方層面的一般公共預算收支，大部分省市的收入確實遠低于其支出，但這并非新鮮事。

他統計了1978-2019年上半年全國、中央及地方財政收支情況，自1994年分稅制改革以來，地方政府入不敷出的局面由來已久。

在1994年以后，中央財政收支余額逐年擴大，而地方政府的收支狀況恰恰相反。尤其從2008年開始，地方財政赤字越來越高于中央財政赤字。

地方財政究竟有多少錢？

地方賬本收不抵支，是財政體制設計的結果。

根據高琳在《分稅制、地方財政自主權和經濟發展績效研究》一書中的梳理，改革開放后，中國實行“財政包干制”，地方政府向中央政府上繳一定數額的稅收并按比例提留超額部分，由此獲得了大部分財政收入的控制權，同時也可以不受中央干擾地決定預算支出。

這樣的政策導致了中央政府財力的弱化，自1984年開始，中央預算內收入占全國預算內收入比重持續下滑，1993年低至22%，十年間下降20個百分點。

中央政府財政異常窘迫，一位原國家體改委人士曾告訴南方周末記者，中央財力困難到三次向地方政府借錢，“最后一次還是小平同志親自出馬，向上海借了10億元”。

在這種背景下，1993年12月，國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，徹底調整地方和中央的財政關系。主要是調整了收入關系，依靠稅收分成機制，將大部分稅收歸為三大類，中央稅、地方稅和共享稅，其中最大稅種增值稅中央分成75%。

在大部分收入歸中央后，為了平衡地方財政的收入，主要方式是財政轉移支付，由中央轉移支付給地方。根據上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小兵在2016年的統計，地方財政收入中平均有三分之一以上來自于中央的轉移支付。

在這個制度背景下，地方的財政收入怎么計算？

高琳以上海為例，在這塊土地上一年產生的所有稅收收入，上海市各級政府只拿到了其中一部分。消費稅、關稅、車輛購置稅等是中央稅，雖然這些稅是在上海產生的，但上海市各級政府一分錢都不拿；增值稅收入，是中央和地方各分50%；所得稅（包括企業所得稅和個人所得稅）則是中央分60%，地方分40%。

中央收了那么多稅，但相應沒做那么多事，所以大部分錢又通過轉移支付的方式回到了地方。但是當中央再把錢轉回地方時，不同地區收到的轉移支付數額和上交中央的稅收貢獻是不對等的，這就體現著中央政府的地區間財政再分配的目的。

回到2019年上半年的各地財政收支賬本上，如果按照地方一般公共預算的收入和支出差額來衡量赤字，有一個明顯的問題，就是地方一般公共預算收入中不包含中央轉移支付部分。

“就像父子關系一樣，如果兒子工作后每個月需要上交一部分工資給老爸，老爸又返回一部分，月底，這個兒子在算自己到底是盈余還是虧損的時候，肯定要加上老爸返還的部分，這都是他的可支配收入。”高琳對南方周末記者說。

衡量地方實際收入的指標是“地方可用財力”，它包括地方一般公共預算收入、上級稅收返還和上級轉移支付。但各省市的月度或半年度財政收支匯報中一般不報告上級補助收入，所以地方政府本級財政收入賬本并不真正體現地方政府的可支配財力。

轉移支付的體量究竟有多大呢？在財政部公布的2018年中央決算中，中央本級支出3.3萬億，中央對地方稅收返還和轉移支付6.97萬億，可以看到，在中央支出中，給地方返還部分占近七成，其中對中西部地區轉移支付占全部轉移支付比重的85%。

對于地方而言，江蘇省1－6月省級一般公共預算收入總來源5071.94億元，其中中央稅收返還及補助1778.14億，占總來源的35%。

以陜西2018年的情況為例，如果加上中央轉移支付部分，它最終實現了收支平衡，沒有嚴重赤字。

在轉移支付的龐大體量下，也衍生出諸多問題，特別是其中占比近一半的專項轉移支付。

高琳列舉，專項轉移支付是按項目管理的，每年中央各部委設立大量項目，地方政府去申請、去競爭，由此引發了飽受詬病的“跑部錢進”問題，“駐京辦”應運而生，造成資源浪費和權力尋租現象。

此外，專項轉移支付指定了資金用途，限制地方使用資金的自主權，而且一部分專項要求地方配套，一些財力本身就薄弱的地區，不惜借債配套，否則拿不到上級轉移支付的資金。

高琳說，轉移支付本身會激勵地方多借債。從資金的使用效率來說，轉移支付不是地方自己的錢，“就跟普通人一樣，花別人的錢，當然大手大腳不求回報”。

十八大以來，中央加快轉移支付改革，其中一個主要舉措就是增加一般性轉移支付、減少專項轉移支付。目前在中央對地方的轉移支付中，專項轉移支付大約占40%。

“減稅降費”之后

2018年中以來，全國“減稅降費”，減少了政府收入，這也體現在2019年上半年各地的財政收支賬本上。

比如，根據廣西壯族自治區財政廳的數據，2019年上半年全區減免稅收收入106.5億，降低企業和居民社保繳費負擔30.82億，受此影響，全區稅收收入同比增長4.1%，創近十年來同期新低。

重慶市財政局發布消息，上半年一般公共預算收入同比下降7.8%，出現了多年未見的負增長。跟重慶一樣出現收入負增長的有8個省市——北京、重慶、貴州、海南、新疆、吉林、甘肅、青海。

總體來說，“減稅降費”對地方收入的影響大于中央。

高琳說，目前減稅主要是針對增值稅和個人所得稅，目前增值稅收入央地各一半，所以單看增值稅減稅對央地影響是一樣的，但地方收入還有一塊跟增值稅掛鉤的，即城市維護建設稅，也就是增值稅的附加稅，因此增值稅減稅對地方影響程度比中央更大一些；個人所得稅目前中央分享60%，地方40%，因此個稅減稅對中央影響更大，但由于個稅收入比增值稅收入小得多，因此總體來看，整個減稅對地方政府影響更大。降費從政策內容來看，也是對地方政府減收影響更大。

臧建文補充，增值稅減稅對中央地方的收入都構成影響，可能會削弱中央轉移支付能力，地方政府的收支平衡面臨更大挑戰。

一邊減收，一邊增支，錢從哪里來？重慶市財政局負責人回答，一方面削減一般性開支，上半年用于日常辦公、“三公”經費等一般公共服務支出同口徑減少8.7%；另一方面，通過統籌中央資金、發行債券、盤活存量等方式，將財力集中用于落實中央和市級重大決策，用于高質量發展的重點領域和關鍵環節。

面對相同情況，新疆維吾爾自治區財政廳辦公室也表示，一方面要“開源”，比如深入挖掘土地資產增收潛力，加大土地資源“招、拍、掛”出讓力度，挖掘出讓礦產資源潛力等；另一方面“節流”，大力壓減一般性支出，政府過緊日子，上半年一般性支出比上年壓減5%以上。

高琳說，地方收入的縮減會使地方政府想辦法從其他渠道增收，近兩年非稅收入高速增長的一個重要原因就是，很多地方政府加強了那些可收可不收的收費以及對罰沒收入的征繳，甚至違規違法收費。另外就是進一步強化地方政府對土地出讓的依賴。

“土地財政”也是人們所關注的地方政府重要收入來源。但實際上它并沒有為地方政府的賬面上增添財富。

在中國的財政預算體系中有“四本賬”，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。其中，國有土地使用權出讓金屬于政府性基金預算收入。

財政部《國有土地使用權出讓收支管理辦法》規定了土地出讓金的支出范圍：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出及其他支出。

2014年財政部公布的全國土地出讓收支情況顯示，當年土地出讓收入4.3萬億，支出4.12萬億。換言之，地方政府賣地獲得的“純收入”并不多，收益大約在20%，主要用在了城市建設上。

南方周末記者查詢了31個省、自治區、直轄市的財政部門網站，公布2019年上半年土地出讓收支情況的地方僅有浙江、四川、吉林、甘肅，它們的土地出讓收益占收入的比例僅為6%、9.5%、11%和6.6%。賣地收入減去賣地支出后，盈余微薄。

就土地出讓金所屬的政府性基金預算來說，各地政府均是支出略高于收入的狀態。

這與全國政府性基金預算收支情況相符，財政部公布1-6月，全國政府性基金預算收入31781億，支出37150億，相差5369億。

改革事權與支出責任

臧建文說，如果要從根本上緩解財政收支緊張的問題，需要重建央、地關系，實現各級政府事權與支出責任的匹配。

從2019年上半年財政部公布的數據中可以看到：全國一般公共預算收入10.78萬億元，其中中央和地方收入各占一半；全國一般公共預算支出12.35萬億元，其中地方財政支出占86%。也就是說，全國的收入中央和地方對半分，但全國的支出要地方承擔的占近九成。

這是1994年分稅制改革后遺留至今的問題。

曾參與分稅制設計的財政部前部長樓繼偉在《我國政府間財政關系再思考》一書中寫道，當年的調整主要在收入，支出方面幾乎沒有改革，“對事權劃分的表述實際上是對當時中央和地方分工情況的白描，很多表述含混不清。”

分稅制改革后，財政收入大舉歸入中央，但辦事、花錢的還是地方。樓繼偉總結，上面出政策，下面對口執行，最終任務都壓到基層政府，出現“上面千根線，基層一根針”的局面。

政府間事權和支出責任不分明，積累了很多矛盾。中央應該管的事，給地方做，地方往往沒有積極性，“越是中央關心的支出事項，地方越不管”；一些地方應該管的事，中央卻介入過多，影響地方自主權。

簡單增加對地方的一般轉移支付不能解決所有問題，只有按照市場經濟國家的通常做法，把應當由地方負責的支出責任劃上來，才能理順政府間財政關系。

在事權上提后，還應該解決中央政府規模過小的問題。他在書中說，“中國擁有世界上規模最小的中央政府”，中央公務員僅占全部政府雇員的6%，而世界平均水平在1/3左右。

2018年1月，國務院發布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》。該方案在義務教育、學生資助、養老保險、醫療保障、衛生計生幾個方面劃定了中央、地方按比例分擔的支出責任。

但高琳認為，以基礎教育的改革來說，目前體制規范意義大于實質性的央地支出責任調整。

中國的基礎教育供給主要由縣級政府負責，它是我國財政的最大一項支出，因此導致基層政府的財政負擔很重。“從全國層面來看，中央對地方的教育轉移支付占地方教育支出的比重在2013年前后并沒有發生明顯上升。”

臧建文也認為，與既定的時間進度表相比，目前改革進展較為緩慢，央地財政關系方面的立法工作包括征詢意見等，還未開展。

而且在社會保險部分，中央的支出責任應該要加大。比如社會保險的全國統籌，本屬于中央應該承擔的責任，目前還是由各級地方政府在做。當前部分省市社會保險運轉虧空，直接影響當地老百姓的養老、醫療等公共服務待遇水平，進而危及地方社會安全穩定。