重視農業(yè)人口 轉移放緩新動向

卓賢

我國農業(yè)增加值在國民經濟中的比重只有7.5%，但農業(yè)勞動力人口在就業(yè)人口的比重卻高達26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門

工業(yè)革命以來，人類的經濟增長得益于技術、制度和空間邊界的不斷拓展，前兩者分別對應著技術創(chuàng)新和體制變革，后者則表現為城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化推動了社會分工的深化、產業(yè)模式的重組、交通網絡的完善和各方思想的碰撞，不僅優(yōu)化了資源配置的空間效率，還促進了技術創(chuàng)新和體制變革。世界正處于快速城鎮(zhèn)化過程，全球70億人口中已有超過一半的人口選擇遷移到城市居住。根據聯合國的預測，到2045年全世界的城市人口將超過60億。

過去40年，中國順利完成了世界歷史上速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，走過了西方國家200年才完成的歷程。從1978年到2018年，我國城鎮(zhèn)人口從1.7億人增長到8.3億人，新增城鎮(zhèn)人口相當于美國總人口的兩倍。當說起中國的城鎮(zhèn)化，多數人的腦海里會閃過城鄉(xiāng)人口大范圍遷徙的圖景。的確，城鎮(zhèn)人口的增長很大一部分來源于農業(yè)轉移人口，但這并不是城鎮(zhèn)化故事的全部。

城鎮(zhèn)化的內部驅動力已發(fā)生結構性變化。根據國家統(tǒng)計局的數據，在2018年新增的1790萬城鎮(zhèn)人口中，城鄉(xiāng)人口轉移的貢獻率只有36.8%。城鎮(zhèn)化率提升的最大驅動力來自于城鎮(zhèn)區(qū)域的擴張，貢獻率達到了39.6%。而城鎮(zhèn)人口自然增長（城鎮(zhèn)新出生人口-城鎮(zhèn)死亡人口）占城鎮(zhèn)新增人口的23.6%。筆者曾利用第五次和第六次全國人口普查數據做過測算，在2000-2010年間，農業(yè)轉移人口占城鎮(zhèn)新增人口的比率約為56%。這意味著在不到十年的時間里，城鄉(xiāng)人口遷徙對城鎮(zhèn)化率提升的貢獻率下降了20個百分點，已不構成我國城鎮(zhèn)化的最主要動力。

城鄉(xiāng)人口轉移的放緩拖累了我國城鎮(zhèn)化進程。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率已達到59.58%，但城鎮(zhèn)化速度已連續(xù)第三年回落，而這主要反映在農民工增長的落潮上。2018年末，全國農民工比上年少增297萬人，其中離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農民工全年僅微增81萬人。我國城鎮(zhèn)化離中等偏上收入國家的平均水平（65%）還有一段距離，與高收入國家的水平（84%）更相距甚遠。另外，我國農業(yè)增加值在國民經濟中的比重只有7.5%，但農業(yè)勞動力人口在就業(yè)人口的比重卻高達26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門，包括勞動力在內的各類要素本應會以更快速度向更高效率的部門轉移。

在城鄉(xiāng)人口轉移潛力猶存的情況下，城鎮(zhèn)化的驅動力為什么會出現結構性變化呢？目前農民工在城鎮(zhèn)落戶難度仍然較大，在城市享有的基本公共服務水平仍然較低，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障關系的攜帶和接續(xù)不便。2018年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，三年來速度持續(xù)放緩，雖已比2012年提高了8個百分點，但非城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模只從2.34億略微降到2.26億。戶籍并不只是一紙證明，它所包含的公共服務影響到人的歸屬感。

根據國家統(tǒng)計局《2018年農民工監(jiān)測調查報告》，只有38%的進城農民工認為自己是所居住城鎮(zhèn)的“本地人”，超過四分之一的農民工家長反映子女在城市接受義務教育面臨升學難、費用高的問題。城市“異鄉(xiāng)人”的身份，特別是隨遷兒童教育難問題，使得不少40至50歲農民工為照顧（孫）子女而提前離開城市，導致了我國城鎮(zhèn)化人口紅利的過早消退。

將“人”和“城”聯系在一起的是政府公共服務。無論是古時城墻護衛(wèi)一方百姓的功能，還是今日城市政府提供的社會保障，城市歸根到底是由政府公共服務構成的空間集合體，而公共服務的偏向度決定了城市的包容性。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的戶籍制度和公共服務，雖然在過去40年降低了城市化、工業(yè)化的成本，但卻是以犧牲農民工個人權益和家庭利益為代價的。這不僅會影響城鎮(zhèn)化的速度，在創(chuàng)新和服務業(yè)成為經濟增長主引擎時，農民工子女的教育和成長問題還不利于我國人力資本的積累，從而延宕城鎮(zhèn)化質量的提升。

事實上，2018年我國經濟活動人口總量8.1億，只要農業(yè)領域每年轉移出一個百分點的就業(yè)，就意味著城市能新增八百余萬勞動力。如果戶籍、土地、社保等相關體制改革得以持續(xù)推進，農業(yè)轉移人口能夠在全國范圍內更充分、更自由且更高效地流動，我國城鎮(zhèn)化在中長期內就仍可保持在中高速軌道上。只有不斷深入推進的改革，才能為我國城鎮(zhèn)化提供新的動力。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）