云南省水工程庫區和移民安置區發展模式探討

張曉晨，黃 莉，汪露露

(1.河海大學社會穩定風險評估研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學中國移民研究中心，江蘇南京211100)

0 引 言

云南省是全國水電開發早、頗具開發價值、目前建設集中、移民搬遷強度大、移民脫貧攻堅任務繁重的省份。其移民工作一直面臨著“搬遷難、補償難、安置難、后扶難、致富難”的困境[1-2]。作為云南省全面建設小康社會的“絕對短板”，按照“木桶原理”，到2020年底，云南省大中型水利水電工程庫區和移民安置區的地區經濟和社會發展水平、移民生活水平和資源生態環境建設水平的高低，將直接決定著全省小康社會建設水平所能達到的高度。因此，2012年12月20日，云南省移民開發局在局務會上作出了云南省水利水電工程庫區和移民安置區創建“美麗家園、小康庫區”的重要決定。

國內外現有涉及全面建設小康社會與水工程移民相關的研究已有不少。其中，關于全面建設小康社會的研究，主要從相關概念及內涵界定等理論層面和評價指標體系構建等實踐層面展開[3]。而國內外對于移民的相關研究，則絕大多數研究重點都放在移民補償、安置和生計恢復上[4-5]，對于已經安置完成的庫區和安置區來說，其后續的提升，尤其是發展模式的研究還較少；即使有，深度和廣度也有限。從現有的研究中難以找到可供推廣和借鑒的庫區和安置區發展模式。本文基于這些年國內外對庫區和移民安置區發展已有的研究成果，結合云南省在全面建設小康目標下提出的“美麗家園、小康庫區”建設實踐，對云南省大中型水利水電工程庫區和安置區發展模式進行了凝練，總結出三種具有普適性的發展模式，并分析了不同模式的優勢、劣勢及其適用條件，彌補了庫區和安置區發展模式現有研究的不足，為今后云南省水工程庫區和移民安置區發展政策的制定提供有利的理論依據，以期為其他地區水工程庫區和移民安置區的可持續發展提供發展思路和實踐借鑒。

1 發展現狀

截至2015年底，國家核定云南省大中型水利水電工程共310座(水利工程238座，水電工程72座)，涉及16個州(市)125個縣(市、區)、810個鄉(鎮)4 469個村委會14 866個村民小組，影響147.7萬戶移民戶，連帶影響人口達613.52萬人。這些年，云南省通過后期扶持和新農村建設等努力，使庫區和移民安置區生存和發展的基礎設施條件均有所改善，產業發展也得到一定的提升，總體而言，社會經濟發展取得了顯著的進步。但就云南省提出的實現“美麗家園、小康庫區”的標準來看，由于各地發展條件的差異，實現的難度也各不相同。

對于2016年新政策出臺后的新水利水電工程，因近些年對移民工作的逐步重視和新政策的實施，移民安置時庫區和移民安置區的建設基本都以新時期小康社會新農村建設的要求為標準，基礎設施條件相對較好；且隨著安置方式的多元化，移民就業和增收渠道也得到了拓展，大部分新水庫庫區和移民安置區的發展已基本能夠達到云南省建設“美麗家園、小康庫區”的要求。例如，云南省農業廳于2017年2月10日對外公布的統計數據，2016年云南省新水利水電工程農村移民人均可支配收入的平均值為8 946.25元，與云南省農村居民的人均可支配收入9 020.00元基本持平，僅差73.75元，甚至有的移民村人均可支配收入已遠遠超出農村居民的人均可支配收入。

但老政策下，尤其是建設年代相對久遠的老庫區，由于受當時政策和環境條件的限制，移民安置很多采取傳統的有土、后靠安置，不僅安置方式單一，且舊的政策補償補助標準也偏低；因此，與周圍其他區域相比，老水庫庫區和移民安置區的基礎設施相對落后，整體人均收入偏低，與如今小康社會的要求有較大差距。雖然2006年以后，在后期扶持資金和項目的支持下老水庫庫區和安置區的發展也得到一定的提高和改善，但與小康社會的要求仍有很大差距。

2 主要發展模式

云南省提出建設“美麗家園、小康庫區”以來，一直致力于移民新村建設、基本口糧田建設、基礎設施建設、社會事業發展、生態環境建設、移民培訓和生產開發等七方面的工作，通過整合多方資金和后期扶持項目的推動，為區域的后續發展奠定了較好的基礎條件，在實踐的過程中，不同區域也逐步形成了不同的發展模式，筆者結合實地調研和對比分析，將其凝練為多方整合資金、發展特色產業和移民新村建設三種典型模式。

2.1 特色產業發展模式

云南省大中型水庫庫區和移民安置區多位于偏僻山區，移民產業發展多是依托特色基地，在生產相對集中區，因地制宜發展農產品初級加工及深加工，實現就地增值轉化，培育壯大特色農業。例如，云南省曲靖市通過建設專業化生產基地，推動發展高原特色農業。2014年，云南省曲靖市加快了昆曲綠色經濟示范帶的建設，分區域發展特色經濟作物，其中麒麟區、宣威市等建設了山地蔬菜，主要培育萬畝無公害供港蔬菜；馬龍縣、會澤縣等主要通過種植新型蘋果、軟籽石榴等果品來優化水果結構；沾益縣發展萬壽菊；陸良縣主要發展蠶桑產業等；富源縣則通過生物技術創新提升了魔芋產業的發展等。各地基本做到了一地一特色、一線一產業[6]。

從曲靖市產業發展案例可以看出，云南省依托特色基地，培育特色產業這一模式的顯著特點就在于，積極調整農業產業結構，著力發展適應地方生態的特色產業，按照規模化、標準化、品牌化的要求建設特色農業生產基地，積極推動農產品的就地加工轉化，并進一步提高了加工質量和衛生水平，增加了產品種類，形成了產業帶動力。

2.2 移民新村建設發展模式

從2011年開始，云南省各移民村和移民安置區就以發展生產、增加移民收入和治理村莊臟、亂、差為重點，正式啟動移民小組新村建設。經過六年的建設，如今的移民新村大多已經呈現出綠樹成蔭、生態美好、生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的村容村貌。根據云南省移民新村建設實踐，主要通過建章立制、打造亮點和編制規劃三方面的努力來實現建設目標。

(1)通過建章立制來創新和提高社會治理水平。移民新村建設建管并重，突出抓好后續管理，實施村民自治，充分運用基層黨組織的政治輿論和宣傳優勢，調動和發揮移民建設家園、管護家園的積極性和自覺性，如在房屋拆遷、村容村貌整治工作中，通過政策宣傳實現了“要我拆”為“我要拆”的轉變；同時，結合新村建設實際，精心制定了村規民約，包括新村公約、農村基層組織建設、婦女協會、節水灌溉等方面的一系列行之有效的規章制度，創新制定了“門前三包”和公共區域“三戶聯包”的制度；此外，積極開展了各種創建活動，鼓勵移民群眾爭當“十星級文明戶”、“五好文明家庭”、“標兵戶”，充分發揮了典型示范帶頭作用。這些規章制度的建立促進了村民的和睦相處，促使村民逐步形成了科學、健康、文明和諧的生活方式[7]。

(2)通過打造亮點的示范帶動作用來帶動區域發展。針對一些區域移民分散安置、點多面廣、發展不均衡等特點，云南省結合資源分布、交通區位等條件，借助新村建設的契機，集中力量打造了一批示范基地，以點帶面，通過這些亮點的示范引領作用，帶動了其他移民村組發展的積極性，促進了區域的聯動發展。

(3)充分發揮了產業規劃的引領作用。云南省在五年規劃的基礎上，對移民新村建設進行了單獨規劃，圍繞建什么、如何建、建成后如何管理等問題，實行規劃設計先行，并引領項目建設，在新村建設前，先按條件成熟度，高標準單獨制定規劃。同時，圍繞“產業富民”和“產業先行”的發展理念，經過積極的探索，逐步形成以產業發展為導向的項目扶持模式，通過先后配套多種產業項目，有效破解制約經濟發展的難題。

2.3 整合資金發展模式

多方整合資金發展模式主要是指：為有效緩解項目建設資金不足的瓶頸問題，在項目實施中，積極整合地方政府用于地方發展的資金或不同部門用于項目建設的資金，通常涉及的部門主要有發改、財政、國土、水利、電力等。目前云南省多方整合資金模式的最大亮點就是2017年8月成立了國內唯一一個針對移民工作的創新性省級投融資平臺。即，云南移民產業投融資有限公司(簡稱“云南移投”)。公司總部設在昆明，注冊資本金4億元人民幣。公司由云南省移民局履行行業管理職責，省國資委履行出資人職責并統一監管。通過搭建投融資平臺、建立產業發展基金等形式，充分放大資金撬動效應，促進了資本與移民產業深度融合，積極為打造特色旅游城市、特色小鎮和農業產業發展等提供了項目融資支持。

多方整合資金模式的主要特色在于，能合力攻堅，有效整合大中型水庫移民后期扶持資金、社會捐助和企業對口幫扶資金，及政府安排的其他各類建設基金和專項資金，統籌用于產業培育、基礎設施建設等項目。目前云南保山市龍陵縣、普洱市瀾滄縣、曲靖市麒麟區和文山州馬關縣等的產業發展中都采取了多方整合資金的模式。

3 不同模式的優劣勢對比分析

在實踐工作中，大力發展移民特色產業、建設移民新村和多方整合資金三種模式雖然各有其特點，且不同模式都有自己的適用條件及優劣勢(見表1)。

(1)大力發展移民產業不僅適應了云南省耕地分布特點，提高了資源利用效率，還可以幫助庫區和移民安置區發展讓移民“穩得住”的支柱產業，解決水庫移民長遠的發展和生計問題[8]，充分調動移民的主觀能動性，提高移民滿意度。但是，在此過程中也存在一些問題：一是對于發展經濟林果等作物的前期資金投入要求高，而一般移民新村建設項目投資規模都偏小，一些需要建設的內容往往會因投資不足而放棄，對整體建設效果會有一定影響。二是移民新村建設項目在實施農戶舊危房拆除重建或改建時由于補助金額偏低，移民積蓄多用于改善住房，農戶參與產業建設積極性不高。三是可實施產業發展項目的數量遠不能滿足移民群眾的需求，發展產業建設項目是深受廣大移民群眾歡迎的好項目，大家爭相要項目建設，但實施項目的數量遠不能滿足移民群眾的需要。

(2)移民新村建設讓群眾能真正意識到自己才是新村建設的主人翁、主力軍和受益者，有利于調動群眾積極性，踴躍參與社會主義新農村建設，有利于為社會主義新農村建設創造一個良好的氛圍。但移民新村的建設也存在一些挑戰：一是項目需要大量資金不斷投入，要有系統完善的管理制度，但后期常常出現管理維護經費欠缺。例如，云南省2011年啟動實施的部分移民新村建設項目，由小項目、分年度項目構成，項目多而小，如今經過5～6年運行使用出現了殘損，但村集體缺少維護經費，部分項目的作用發揮受到影響。二是群眾對義務工作制度出現厭煩情緒。當前使用的“村規民約”全部依賴自主管理，依靠移民群眾義務工完成，長期執行義務工制度導致部分群眾出現厭煩、消極對待的情緒，對村集體組織的公益活動出工不出力，行動拖沓遲緩，制約新村管理的有序、高效推進。三是自主管理缺少必要的評價機制和懲戒措施。根據云南省移民新村建設模式已經建成的部分移民新村，在自主管理過程中，做與不做，好與不好，多年來主要依靠當地的黨委政府、移民主管部門口頭表揚和批評，沒有一個更為行之有效的評價機制和懲戒措施，多年消磨下來，僅僅靠口號已經起不到鼓勵和鞭策的作用。

表1 不同模式的適用條件及優劣勢對比分析

(3)多方整合資金模式可以在項目實施中，積極整合地方政府用于地方發展的資金或不同部門用于項目建設的資金，有效緩解項目建設資金不足的瓶頸問題。但同時也存在以下四個方面的問題：一是財政整合資金總量偏小。由于縣域經濟發展不夠，向上爭取的項目個數不算多，項目資金量小，而試驗區建設工程浩大，需要財政投入大量的資金，財力異常吃緊。二是資金分配落實較難把握。整合資金數額有限，對項目建設只是起到一定的補助作用，如何將有限的資金發揮最大的效益，使整合資金起“四兩撥千斤”的作用，是分配落實資金的關鍵點，怎么補，補助的對象、補助的環節、補助的標準等值得進一步研究。三是整合資金的操作性不強。目前，許多所涉資金以“條條”管理為主，還沒有一個可供操作的具體的辦法，缺乏制度保障，造成“資金下達渠道不變，部門管理權限不變”，難以真正捆綁起來使用。四是資金整合制度不夠健全。各種專項資金管理的制度都是上級部門制定的，縣級部門無權修改，舊制度與整合工作存在一定的矛盾。

4 適用條件及模式選擇

云南省水工程庫區和移民安置區三種發展模式各有其特點，這些特點決定了每種模式都有自身的適用條件，只有具備一定的條件時才能選擇，這些適用條件是決定區域發展模式選擇的前提和基礎。

(1)特色產業模式的適用條件。由于云南省大部分移民村或移民安置區移民可分到的田地較多，包括可開墾的荒山荒地較多，適合推進農業發展。這是云南省大力發展移民特色種植的有利條件，但傳統農民一般只會種植小米辣、黃瓜、西紅柿等蔬菜，為促進特色農業發展，必須盡快讓群眾掌握更先進和科學的技術，如種植花卉等經濟林果作物的技術。為此，需要政府部門在資金、技術、人力上給予大力支持，并積極組織相關的技術培訓；同時，對于一些特色產業，尤其是花卉產業等，由于銷售市場受限，且對運輸要求較高，對于初始發展花卉產業的移民來說，一般需要與產業公司合作，通過產、供、銷一條龍的發展模式才能獲益。

(2)移民新村建設模式的適用條件。一般而言，在搬遷后，移民容易思想動蕩、情緒不穩，如果安置或發展不好，返遷愿望較強，上訪事件時有發生，且與周圍村寨融合難度大，群眾矛盾多。這些都需要當地政府凝聚合力，充分調動移民積極性，一起集中力量打造亮點，通過亮點的示范引領作用，推進移民新村建設，帶動其他移民村組的共同發展。

(3)整合資金模式的適用條件。無論是大力發展移民產業，還是移民新村建設項目，均需要大量資金投入，多方整合資金模式具有廣泛的適用性，只是要達到“各炒一盤菜、共辦一桌席”的效果，需要移民部門積極與其他相關政府部門互動配合，多方吸引籌資，爭取社會廣泛支持，形成合力。

盡管上述三種模式各有其特點，但在實踐中并不是完全割裂開的。在大部分區域的發展中都選擇了將三種模式整合發展，使其相輔相成，互為補充[9]的發展路徑。當然，在云南大部分水工程庫區和移民安置區，由于受當地自然和人文環境的影響，三種模式在不同區域的側重會有所不同。而三種模式在區域發展中的占比和具體形式，則要根據三種模式的適用條件結合當地實際情況來進行選擇。

我國水利水電工程庫區和移民安置區往往因基礎設施落后、資源匱乏和生態環境差等，導致其經濟水平低、生產生活條件差，從而成為脫貧攻堅工作中一塊難啃的硬骨頭。為全面建成小康社會，早日實現民族復興，解決庫區和移民安置區的發展問題迫在眉睫[10]。本文針對云南省大中型水利水電工程庫區和移民安置區的發展情況，整理并凝練出了云南省“美麗家園、小康庫區”建設的三大模式，即大力發展特色產業、移民新村建設和多方整合資金。經過前文分析可知，在具體的實踐中應根據當地的發展基礎和實際情況，結合三種模式的優勢劣勢進

行選擇，也可以酌情將三種模式整合推進。總之，云南省在“美麗家園、小康庫區”建設實踐中的經驗和形成的典型發展模式，除了為其他庫區和移民安置區的后續發展提供了很好的經驗借鑒和參考之外，也為其他省份，尤其是社會經濟發展不均衡地區全面奔小康目標的實現提供了發展思路。