寧波市中心區(qū)停車問題成因及關(guān)鍵對策研究

陸麗麗，吳祖峰，施斌峰

(1.寧波大學(xué)海運(yùn)學(xué)院，浙江寧波315211；2.現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京211100；3.國家道路交通管理工程技術(shù)研究中心寧波大學(xué)分中心，浙江寧波315211；4.寧波市海曙區(qū)交通運(yùn)輸局，浙江寧波315000；5.寧波市公安局交通警察局，浙江寧波315000)

1 背景

隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速以及機(jī)動車保有量迅速增加，中國城市中心區(qū)停車問題日益嚴(yán)峻，普遍表現(xiàn)為老舊小區(qū)停車難，醫(yī)院、學(xué)校等公益性場所停車難以及道路亂停現(xiàn)象嚴(yán)重等。根據(jù)2016年寧波市公安局交通警察局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2000年以來，寧波市中心城區(qū)(含海曙區(qū)、江東區(qū)和江北區(qū)，總面積為275.79 km2)機(jī)動車保有量以年均20.6%的速度從2.4萬輛猛增至2015年40.4 萬輛，戶均機(jī)動車擁有量達(dá)1.26 輛(見表1)。機(jī)動車保有量的快速增長使寧波市中心區(qū)停車供需矛盾日益尖銳，由停車難衍生的亂停車、行車難等現(xiàn)象也日益凸顯。停車問題嚴(yán)重影響了城區(qū)道路交通有序、安全、暢通運(yùn)行以及社會公平，已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。本文以浙江省寧波市停車相關(guān)數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，系統(tǒng)分析城市中心區(qū)停車問題產(chǎn)生的內(nèi)在成因、衍生危害，總結(jié)停車問題的關(guān)鍵癥結(jié)并提出停車問題的關(guān)鍵對策。

表1 2000—2015年寧波市中心城區(qū)機(jī)動車保有量及人口情況Tab.1 Automobiles ownership and population in Ningbo central area from 2000 to 2015

2 停車問題成因分析

2.1 停車供需矛盾突出

2.1.1 停車供需失衡

供需失衡是停車問題最直接的原因。通過大量的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，停車供需失衡的內(nèi)涵具有三個層次：總量失衡，供需結(jié)構(gòu)失衡，供需增速失衡。

1）供給總量嚴(yán)重不足。

依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年9月發(fā)布的《城市停車設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》，一輛機(jī)動車需配備1.1～1.3 個停車位。根據(jù)2016年寧波市公安局交通警察局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合寧波市實(shí)際城市人口規(guī)模，停車位供給標(biāo)準(zhǔn)按每輛車1.2 個計(jì)，中心城區(qū)40.4 萬輛機(jī)動車需要48.4萬個停車位，而實(shí)際停車位供給量約為23.9萬個，僅能滿足49.3%的需求(見表2)。

2）供給結(jié)構(gòu)性失衡。

專屬停車位需求值為1：1 配置，即每輛車需要一個專屬停車位，寧波市中心區(qū)共需專屬停車位40.4萬個，而實(shí)際僅有專屬停車位約16.5萬個，缺口達(dá)23.8萬個，滿足率僅為41.0%。公共停車位按1：0.2配置，即每個公共停車位分時服務(wù)5 輛機(jī)動車，共需公共停車位約8.1 萬個，其供給值實(shí)際已達(dá)到約7.4 萬個，滿足率為91.1%，已基本滿足需求，特別是路內(nèi)停車位供給量已超過需求量，但專業(yè)和配建公共停車位仍存在15.2%和8.6%的缺口，同時專業(yè)和配建公共停車位多存在閑置現(xiàn)象，利用率不足。通過分析可知，中心區(qū)停車供需矛盾主要由專屬停車位的嚴(yán)重不足引起，50%以上的機(jī)動車沒有解決專屬車位問題，需要通過非法占用公共資源等來滿足停車需求。小區(qū)內(nèi)的專屬停車位供給不足，停車需求溢出至周邊道路上，造成公共停車資源供應(yīng)緊張的表象，產(chǎn)生應(yīng)增加公共停車位供給的錯誤導(dǎo)向。

表2 2015年寧波市中心區(qū)停車位供需情況Tab.2 Supply and demand of parking spaces in Ningbo central area in 2015

3）供給與需求增速失衡。

如表3 所示，2011—2015年，寧波市小區(qū)專屬停車位已按每100 m21 個的較高標(biāo)準(zhǔn)配建，共增加停車位約13.2 萬個，但5年間機(jī)動車保有量增加約18.5萬輛，每年平均增加專屬停車位缺口1.05 萬個，5年即增加了約5.3 萬個缺口。專屬停車位增長速度與機(jī)動車增長速度失衡，停車位供給缺口逐年增大，累計(jì)專屬停車位缺口已達(dá)23.8萬個。由此說明，按目前的配建指標(biāo)，如不采用經(jīng)濟(jì)、行政等手段控制停車需求，不斷擴(kuò)大停車位供給也無法滿足無限制增長的機(jī)動車停車需求。

2.1.2 停車供需矛盾突出的主要原因

1）專屬停車位歷史欠賬嚴(yán)重。

寧波市普通住宅停車位配建標(biāo)準(zhǔn)分別按照1988年公安部和建設(shè)部文件《停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定》(〔88〕公(交管)字90號)和《停車場規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)則(試行)》、1999年《寧波市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以及2003年、2009年和2015年三個版本的《寧波市建設(shè)工程停車配建指標(biāo)規(guī)定》執(zhí)行，小區(qū)停車配建指標(biāo)逐漸從0.05個·戶-1提高至每100 m21.05個(見表4)。可見，寧波市采用的停車配建標(biāo)準(zhǔn)略高或等同于當(dāng)年的戶均車輛數(shù)，較為科學(xué)也具有一定的前瞻性。但按戶均1.26 輛機(jī)動車來看，只有2010年以后建設(shè)的小區(qū)才能基本滿足要求，建于2004—2009年的小區(qū)僅能滿足50%的停車需求，建于1999—2003年的小區(qū)僅能滿足20%的停車需求，建于1998年之前的小區(qū)停車缺口高達(dá)90%。

2）路外公共停車位建設(shè)緩慢。

公共停車位建設(shè)緩慢也在一定程度上加劇了停車供需矛盾。根據(jù)寧波市2009 版公共停車場規(guī)劃目標(biāo)，2020年市三區(qū)需建成專業(yè)公共停車位33 021 個，已建成13 695 個，占比為41.5%，且其中有近50%為不符合規(guī)劃要求的利用閑置用地的臨時公共停車場。即使按此存量，自2015年起，年均需增加專業(yè)公共停車位3 865 個，按現(xiàn)有的建設(shè)速度(年建成2 029個，其中永久性僅774個)也遠(yuǎn)無法達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)。

表3 2011—2015年寧波市新建專屬停車位與機(jī)動車增量比較Tab.3 New dedicated parking spaces and increasing number of automobiles in Ningbo from 2011 to 2015

表4 寧波市中心區(qū)小區(qū)車輛擁有率與配建指標(biāo)對比Tab.4 Vehicle ownership rate and parking construction indices in Ningbo central area

3）捆綁開發(fā)的專業(yè)公共停車位實(shí)際效果不佳。

為吸引社會資金建設(shè)公共停車場，采取公共停車場與周邊土地捆綁開發(fā)模式，將公共停車場的土地與周邊土地歸為同一地塊，開發(fā)商負(fù)責(zé)按規(guī)劃要求建設(shè)公共停車位。但捆綁開發(fā)的公共停車場通常作為地塊開發(fā)的附屬停車場，并未真正對外開放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2016年捆綁建設(shè)公共停車位3 871個，移交給城市管理部門的僅為711 個，占比18.4%，其余多數(shù)為房地產(chǎn)公司所占用，喪失規(guī)劃公共停車場的本意，且有國有資產(chǎn)流失之嫌(因搭載了捆綁式公共停車場，造成土地出讓價(jià)格降低)；已移交的711個公共停車位也存在布局不合理、產(chǎn)權(quán)不明確、管理難度大等弊端，使得建成的公共停車場僅見紙面數(shù)據(jù)，難以發(fā)揮實(shí)際作用。

2.2 停車管理問題嚴(yán)峻

2.2.1 停車執(zhí)法管理和收費(fèi)管理弊端

停車問題的直接原因是供需失衡，但系統(tǒng)性的原因在于停車管理不足，表現(xiàn)為現(xiàn)有停車執(zhí)法管理和收費(fèi)管理存在較大弊端。

表5 國內(nèi)外城市機(jī)動車違法停車處罰標(biāo)準(zhǔn)比較Tab.5 Illegal vehicle parking sanction in cities at home and abroad

1）道路違法停車查處率低。

2015年末，寧波市中心區(qū)共有停車位23.9萬個，機(jī)動車保有量40.4萬輛，按每輛車每天停1.2 次計(jì)，中心區(qū)每天車輛的違法停車量至少為24.6萬車次，其中應(yīng)納入處罰范圍的道路違法停車保守估計(jì)約占10%以上，即每天發(fā)生違章停車2.46萬起，年道路違法停車總量應(yīng)為898 萬起以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年違法停車處罰數(shù)為36.3萬起，處罰率僅為4%。

2）道路違法停車處罰成本過低。

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條，對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動車停放、臨時停車規(guī)定的，予以口頭警告，或處以20元以上200元以下的罰款。寧波市違法停車罰款為150元，不扣分，與國內(nèi)外其他城市相比(見表5)，較低的違法停車成本缺乏震懾力，也加劇了市區(qū)亂停車行為頻發(fā)。

3）小區(qū)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。

《寧波市關(guān)于進(jìn)一步明確機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)等有關(guān)事項(xiàng)的通知》 (甬價(jià)費(fèi)〔2015〕49號)規(guī)定，住宅小區(qū)內(nèi)公共停車場收費(fèi)放開，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)管理。經(jīng)調(diào)研，目前絕大多數(shù)住宅小區(qū)停車收費(fèi)仍使用2008年頒布的《關(guān)于明確住宅小區(qū)機(jī)動車停車收費(fèi)有關(guān)問題的通知》(甬價(jià)費(fèi)〔2008〕157號)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本沿用了2001年頒布的《寧波市區(qū)住宅小區(qū)物業(yè)管理停車收費(fèi)辦法》 (甬價(jià)房 〔2001〕 123 號)，具體標(biāo)準(zhǔn)為：包月停車收費(fèi)300～360 元·輛-1·月-1，臨時停車收費(fèi)為2元·h-1。一般住宅小區(qū)停車位售價(jià)為12萬元·個-1，如按300元·月-1的價(jià)格出租，需要33年多才能收回成本，且未計(jì)利息損失，而合理的投資至多在15年內(nèi)應(yīng)收回成本。由此導(dǎo)致小區(qū)停車位的建設(shè)和購買在經(jīng)濟(jì)上不合算，造成停車位建設(shè)和購買動力不足，承租車位或者小區(qū)周邊違法停車成為主流。

2.2.2 停車管理不足危害性分析

從以上分析可知，停車的執(zhí)法和收費(fèi)管理問題是造成停車問題的系統(tǒng)性原因。由于停車管理存在種種不足，造成車輛擁有人的停車成本很低。據(jù)測算，寧波市的停車費(fèi)用支出約為460 元·月-1，與倫敦、紐約等國外城市相比明顯偏低(見表6)。而且這也是中國各類城市中的普遍現(xiàn)象，是造成停車供需矛盾不斷加劇的根本性原因。停車管理不足的衍生危害將對長期、可持續(xù)地解決停車問題產(chǎn)生嚴(yán)重影響，具體表現(xiàn)為機(jī)動車主對解決停車問題的主體責(zé)任意識不強(qiáng)，機(jī)動車的高密度擁有、高強(qiáng)度使用的不合理現(xiàn)象愈演愈烈。由于市區(qū)道路免費(fèi)停車位過多、違法停車處罰力度不足等，造成駕駛?cè)藢Φ缆吠＼嚬┙o的心理期望高漲，助長了有車族不愿承擔(dān)社會責(zé)任的意愿，形成停車需求完全應(yīng)由政府提供供給并得到無條件滿足的錯誤觀念。上述觀念的形成會進(jìn)一步促進(jìn)停車需求無序增長和車輛亂停亂放現(xiàn)象的滋生蔓延。這也是在公共停車位能基本滿足需求的情況下停車難、亂停車現(xiàn)象仍普遍存在的重要因素。

停車管理不足還導(dǎo)致停車產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)困難。停車產(chǎn)業(yè)化是加快停車設(shè)施總量供給、提高停車設(shè)施利用效率的重要手段。合理的停車收費(fèi)政策應(yīng)能促使合理的停車經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確立，推動停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于道路違法停車多發(fā)、道路停車收費(fèi)不到位、小區(qū)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低等原因，導(dǎo)致路外停車場收費(fèi)缺乏競爭力，部分投資公共停車產(chǎn)業(yè)的企業(yè)收益低甚至虧損，挫傷了投資者和建設(shè)者的積極性，嚴(yán)重影響了停車產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

3 停車問題關(guān)鍵對策

基于上文分析，寧波市中心區(qū)停車問題的關(guān)鍵癥結(jié)為：1)專屬停車位缺口過大且逐年增加；2)專業(yè)公共停車位建設(shè)較慢；3)違法停車現(xiàn)象嚴(yán)重但查處力度不足；4)住宅小區(qū)停車收費(fèi)不合理；5)路內(nèi)免費(fèi)停車位過多且收費(fèi)車位刷卡率不高；6)機(jī)動車主主體責(zé)任意識不強(qiáng)。針對以上關(guān)鍵癥結(jié)，提出以加強(qiáng)整治、有效管理、嚴(yán)控需求為主，適度增加供給為輔的解決對策，以提高車輛的停車成本為抓手，通過宣傳引導(dǎo)、開展道路違法停車整治、加強(qiáng)停車服務(wù)收費(fèi)管理、調(diào)研推行以庫購車政策、擴(kuò)大專屬與公共停車位有效供給，有步驟、有計(jì)劃地布局停車場，破解停車問題。

3.1 擴(kuò)大居住小區(qū)專屬停車位供給

1）加強(qiáng)配建指標(biāo)的評估和完善。

針對現(xiàn)行使用的《寧波市建設(shè)工程停車配建指標(biāo)規(guī)定》進(jìn)行評估，安排專業(yè)人員比對車輛、道路、經(jīng)濟(jì)、人口的變化情況，每年評估一次，適度超前設(shè)置指標(biāo)體系，避免配建指標(biāo)落后于車輛發(fā)展速度。

2）逐年填補(bǔ)老舊小區(qū)的專屬停車位缺口。

明確牽頭部門，出臺相關(guān)政策，遵循誰得利誰出資原則，切實(shí)解決建設(shè)或改造資金的來源性問題，輔以財(cái)政配套資金，加大老舊小區(qū)改造力度。采取內(nèi)部挖潛、周邊配建、錯時共享等策略，通過對小區(qū)內(nèi)部道路、綠化等改造，有效整合資源，增加小區(qū)內(nèi)部停車位；周邊道路在采取單行線等交通組織基礎(chǔ)上增加道路收費(fèi)停車位，繼續(xù)調(diào)研小區(qū)周邊公共停車位的定向包月方案，增加停車供給[5]；與小區(qū)附近的停車場進(jìn)行錯時共享，均衡停車資源的時空利用率。

3.2 擴(kuò)大公共停車位有效供給

1）加快專業(yè)公共停車場建設(shè)。

堅(jiān)持市場化原則，以投資多元化、經(jīng)營市場化、管理專業(yè)化為目標(biāo)，積極引導(dǎo)社會資本參與專業(yè)公共停車場建設(shè)，提高停車場綜合經(jīng)濟(jì)效益，推進(jìn)公共停車場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加快形成完整的停車產(chǎn)業(yè)鏈，推動停車場建設(shè)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

2）取締捆綁式停車場開發(fā)模式。

首先是對通過捆綁開發(fā)模式建成的公共停車場進(jìn)行排查整治，結(jié)合交通組織設(shè)計(jì)、標(biāo)志指引等，設(shè)置該類停車場的獨(dú)立進(jìn)出口，真正發(fā)揮公共停車場的作用；其次，在公共停車場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式逐漸成熟的基礎(chǔ)上，取締公共停車場與土地捆綁開發(fā)模式，改為由政府在土地出讓金中提取停車場建設(shè)資金，牽頭組織公共停車場的建設(shè)。

表6 國內(nèi)外城市中心區(qū)停車成本比較Tab.6 Parking costs in urban downtown areas in China and abroad 元·月-1

3.3 開展道路違法停車整治

1）加大道路違法停車執(zhí)法力度。

成立以民警為主、協(xié)警為輔的違法停車執(zhí)法、取證隊(duì)伍，強(qiáng)化對機(jī)動車輛亂停亂放的源頭管理，通過嚴(yán)管街、重點(diǎn)路、示范區(qū)層層推進(jìn)的模式，逐漸形成高密度、全覆蓋的執(zhí)勤，對違法停車進(jìn)行嚴(yán)查、嚴(yán)處，形成嚴(yán)管重罰的高壓態(tài)勢，違法停車的處罰率力爭超過10%。

2）提高道路違法停車處罰標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)習(xí)其他城市的做法，對不同違法停車情況分別按以下標(biāo)準(zhǔn)處罰：在設(shè)有禁止停車標(biāo)志、禁止停車線的地點(diǎn)違法停車的，處以150 元罰款，記3 分；在其他地點(diǎn)違法停車的，處150 元罰款，不記分，并從重點(diǎn)路段到一般路段逐步推進(jìn)。

3）提升道路停車科技執(zhí)法設(shè)備。

根據(jù)城市路網(wǎng)交通運(yùn)行情況，按照先重點(diǎn)區(qū)域后一般區(qū)域的策略，分步驟、分階段完善停車執(zhí)法科技設(shè)備，積極采用流動警車車載視頻、電子警察等設(shè)備設(shè)施提高違法停車執(zhí)法取證效率[6]，解決執(zhí)法的人力成本問題。

4）完善道路停車交通安全設(shè)施。

廣泛采取機(jī)非隔離欄、車擋等物理隔離設(shè)施，在空間上限制機(jī)動車進(jìn)入道路內(nèi)側(cè)停車；優(yōu)化設(shè)置道路禁停標(biāo)志標(biāo)線，明示道路交通禁止停車狀況，增強(qiáng)社會公眾對道路能否停車的辨識度，為違法停車執(zhí)法取證提供依據(jù)，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

3.4 加強(qiáng)停車服務(wù)收費(fèi)管理

1）完善公共停車位收費(fèi)機(jī)制。

結(jié)合中心區(qū)交通現(xiàn)狀和單行片區(qū)交通組織，調(diào)整優(yōu)化布局道路停車位，切實(shí)履行道路停車收費(fèi)政策[7]，逐步將免費(fèi)停車位調(diào)整為收費(fèi)停車位，并完善道路停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置。遵循市場規(guī)律，總體上依據(jù)需求定價(jià)，同時考慮不同出行目的，如服務(wù)于彈性出行目的的停車位實(shí)行市場調(diào)節(jié)上不封頂，以更好地抑制車輛過度增長和小汽車過度出行。

2）完善咪表停車收費(fèi)系統(tǒng)。

完善咪表使用說明、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、限時時長等重要信息，充分利用互聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化便捷的咪表付費(fèi)體驗(yàn)，結(jié)合支付寶、微信轉(zhuǎn)賬等應(yīng)用廣泛的手機(jī)支付方式，實(shí)現(xiàn)快捷付費(fèi)。

3）提高道路咪表收費(fèi)刷卡率。

投入人力物力加強(qiáng)咪表刷卡收費(fèi)管理，加大對停車不刷卡的處罰力度；將咪表自助繳費(fèi)納入城市信用管理體系，通過加強(qiáng)執(zhí)法和意識建設(shè)提高自助繳費(fèi)水平，力爭道路咪表刷卡率提高至90%以上。

4）出臺小區(qū)停車收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)。

以住宅小區(qū)內(nèi)公共停車收費(fèi)放開為契機(jī)，撬動小區(qū)停車收費(fèi)改革。出臺小區(qū)停車指導(dǎo)價(jià)或者參考價(jià)，便于業(yè)主委員會參考執(zhí)行，按市場經(jīng)濟(jì)供需關(guān)系調(diào)整小區(qū)停車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加車輛使用成本，通過經(jīng)濟(jì)手段達(dá)到嚴(yán)控增量的目的。

3.5 調(diào)研和推行以庫購車政策

按照擁車者自備車位的理念，實(shí)施以庫購車制度是從根本上緩解停車設(shè)施總量不足、停車供給跟不上車輛增長的重要舉措。調(diào)研日本、新加坡等地以庫購車措施的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，逐步獲取民眾輿論支持，厘清部門職能和各方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，制定科學(xué)合理的政策體系、配套制度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，設(shè)計(jì)穩(wěn)健的實(shí)施步驟，積極探索推行市區(qū)以庫購車政策。

4 結(jié)語

中國大中城市中心區(qū)停車問題成因具有一定的共性。本文基于寧波市的調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合停車位供需平衡分析，指出停車供需矛盾的失衡不僅是總量失衡，更為關(guān)鍵的是結(jié)構(gòu)性失衡以及供需增速失衡等，這是停車位供需矛盾失衡的根本原因。停車的執(zhí)法管理和收費(fèi)管理弊端是導(dǎo)致停車問題的系統(tǒng)原因，通過道路違法停車查處率、違法停車處罰成本、小區(qū)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等對此進(jìn)行了論證。后續(xù)研究需著重從改善停車管理入手，深入研究道路違法停車整治、加強(qiáng)停車服務(wù)收費(fèi)管理、以庫購車等相關(guān)政策措施的可行性，并細(xì)化可實(shí)操的對策與措施。