淺析德國公共養老保險體制

朱毓秀

養老保險是社會保險制度中的核心組成部分，在穩定退休者生活水平和保障社會安定上起著舉足輕重的作用，被稱為“社會穩定器”。而以“高水平福利政策”享譽的發達資本主義國家——德國則是一個老齡化程度較高的國家，目前在德國8300萬人口中，60歲以上的老年人約占總數的23%，20歲以下的青年和兒童只占 21%。預計到2050年，德國人口將從現在的8300萬下降到7200萬左右，半數以上的人口將超過50歲，60歲以上人群將從人口比重的23%上升至35.8%，而20歲以下人群則從占21.3%下降至僅16.3%，因此擁有一套健全有效的養老保險制度對德國而言顯得至關重要。

德國社會保障制度下的養老保險由法定養老保險、企業養老保險計劃和商業人壽保險三大保險內容構成，也即通常意義上說的公共養老保險系統、職業養老保險系統和個人自愿養老保險系統等三大保險系統。其中，職業養老保險和個人自愿養老保險均為商業保險性質，在德國整個社會養老保險體系中所占份額不大，由國家強制推行的公共養老保險系統在整個德國養老保險體系中占據了絕對份額，因此本文將主要圍繞德國養老保險體制中的公共養老保險系統展開，通過2001年及2004年的改革窺探德國公共養老保險體制的一些得失并力圖從中找到一些能為當下中國所借鑒的東西。

1 德國公共養老保險體制之現收現付制

德國公共養老保險采用現收現付制，指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式，因而也被稱為“世代協議”。它根據每年養老金的實際需要，從工資中提取相應比例的養老金，本期征收，本期使用，僅留很小的一部分資金，以應對可能出現的收入減少或支出突增的情況， 因此具有代際之間的收入再分配功能。

現收現付制在德國已延用多年，自有其顯著的優點：

（1）現收現付制保證了養老保險金的及時發放，因為養老保險金可源源不斷從在職人員中募得。這一點也正好符合“老有所養”的傳統贍養原則。

（2）有利于防止由物價或收入變動所帶來的養老保險金的波動?，F收現付制能通過保險金隨物價或收入波動而調整的指數調節機制有效應對通貨膨脹，從而應對退休金貶值的風險。

（3）有利于促進社會福利水平的提高?，F收現付制融資模式的實現了代際之間的收入再分配，而這一功能有利于實現社會公平，提高社會福利，進一步彰顯了養老保險的共濟性和福利性原則。

（4）符合體制運轉低成本原則。一方面德國公共養老保險體制計算比較簡便，而另一方面由于保險基金投資運行和管理的成本較少，保險人的責任風險也較少，從而對管理水平的要求和其他管理費用也較低。

但出于現實效益，需要格外重視的是現收現付制存在的不足：

（1）代際間收入再分配矛盾較突出。該模式采取“以支定收”的彈性費率制原則，其實是導致了在職投保人與退休被保險人之間的權利與義務的不對等，這便使得在職職工和退休職工間的矛盾是難以避免。

（2）人口老齡化加重了投保人的負擔。德國的人口老齡化日益嚴重，在職人口與退休人口的比例將會失衡，從而導致撫養系數增大。這便容易導致收支失衡，從而出現嚴重的財務危機。

（3）參保積極性不高。在現收現付制的繳費制度下，參保人的繳費額與將來的收益不存在必然相關性，對參保人的參保積極性缺乏激勵作用。

（4）影響經濟效率，增添財政負擔。人口老齡化導致的入不敷出的養老保險負擔，不僅會導致勞動力成本上升，影響經濟效率，還可能使政府的財政不堪重負。

總之，德國公共養老保險體制所采用的現收現付制度有其突出的優點，但同時也有難以回避的不足。此外，我們也需要看到，現收現付制是建立在職業基礎之上的，想要領取“標準”福利金的人必須長時間從事全時職業。然而勞動力市場上的諸多變化讓人們認識到持續的全時職業已經不再是普遍現象。臨時工作、計時工作等新型的雇傭方式正在不斷地替代正常的雇傭關系，而同時這也意味著法定養老保險的資金來源在減少。此外，失業、青年人培訓時間延長和學徒崗位及工作崗位缺少等因素也導致有繳費義務的工作人員及工作時間的減少，對于德國法定養老保險而言，這些同樣意味著收入的減少和融資壓力的加大。尤其是在德國人口出生率整體下降、人口老齡化現象不斷加劇的國情之下，矛盾的不斷凸顯已然對德國政府提出了對現收現付制度做出一定的改革和調整的要求。

2 從“三支柱模式”到“三層次模式”

問題并不僅僅存在于德國公共養老保險體制所采用的現收現付制度上，就公共養老保險系統在德國養老體制中所占的比重來看，也一直處于一種“不健康”的“占絕對份額”的狀態當中。

在2004年12月31號前，德國的養老保險體制一直被稱為“三支柱模式”，正如引言當中所提及的，第一支柱是指由國家強制國民參加的法定養老保險，即由政府舉辦的公共養老保險計劃;商業保險性質的企業補充養老保險和個人自愿養老保險構成第二和第三支柱。但是由國家強制國民參加的公共養老保險一直以來都包攬了過多的養老保險責任，這使得德國所謂的“三支柱模式”有些名不符實。

在國際比較中，德國的“三支柱模式”比例失衡的特點尤為突出。作為第一支柱的法定養老保險在整個養老金的支付中占比過大，而作為第二和第三支柱的企業補充養老保險和個人自愿養老保險在老年保障中承擔的責任卻相對有限。就1999年德國與瑞士、荷蘭、英國、美國的一組“養老金收入來源的國際比較”數據調查當中可以看出，德國退休人員總收入中有85%來自法定養老保險，10%來自個人自愿養老保險，5%來自企業補充養老保險。而在美國、瑞士和荷蘭法定養老保險所占的份額均未超過50%，在英國這一數據也只有65%。因此，將德國的養老保險體制定義為“三支柱模式”其實有些牽強，因為企業補充養老保險和個人自愿老保險在很長時間內僅起著微弱的輔助作用，真正的支柱只是公共養老保險系統。但這樣“一枝獨秀”的局面只是使得德國龐大的養老負擔壓力都落到了公共養老保險系統身上，接著又順其自然地落到了“現收現付制”身上，結果就是前面提及的 “現收現付制”的缺陷與矛盾日益凸顯，公共養老保險系統改革勢在必行。

從20世紀90年代以來，德國政府多次進行養老保險改革，但這些改革并沒能實現公共養老系統的長期穩定，只是把問題推向了未來，暫時緩解了財政危機。而在2001年5月11日，由德國紅綠聯合政府提出的養老保險改革議案獲得了聯邦議院的通過。

此次改革的最大亮點是沒有僅僅把調整限于公共養老保險體系上，而是把觸角也伸向了企業補充養老保險體系和個人自愿養老保險體系。改革后，稅收的改變和其他保險（醫療保險、護理保險和失業保險）繳費率的改變將不再影響養老金的調整。對養老金調整產生影響的將是法定養老保險繳費率（“平衡因子”）的改變和國家資助的個人儲蓄養老金份額的變化。法定養老保險繳費率的上升和個人儲蓄養老金份額的增加會降低養老金的給付水平，反之則會使養老金增加。此舉的目的是穩定養老保險的繳費率。按規定，到2020年，繳費率不應超過20%，到2030年不應超過22%，并保證養老金給付水平到2030年不低于67%。而為了達成這一目標，德國政府引入國家資助的個人儲蓄養老保險（里斯特養老金）。原則上規定只要符合要求的個人購買了經政府認可的商業性養老保險項目，就可以得到政府的財政補貼，這無疑是對個人自愿養老保險和企業補充養老保險給予了大力扶持從，從而降低了公共養老保險系統的壓力。

2001年的調整改革雖然為德國規劃了一幅美好的藍圖，但法定養老保險繳費率和養老金給付水平卻并沒有達成一種穩定水平。為此，德國政府于2004年進行了新一輪的養老保險改革。 2005年1月起，《法定養老保險可持續發展法》正式生效，其核心內容是將“可持續發展因子”引入到原有的養老金計算公式當中。該因子能夠反映繳費者與養老金領取者之間人數比例的變化情況，即制度贍養率的變化。此舉的目的則在于使養老金領取者分擔人口結構變化所帶來的負擔，減輕年輕人的繳費壓力，實現代際公平。此外，在《老年收入法》中還引入了養老金延遲納稅制度。這對于養老金的領取者來說意味著得到的養老金逐漸地具有納稅義務而對繳費者而言意味著其向養老保險機構繳納的保險費逐漸地被免除個人所得稅。而此舉的最大獲益者是投保的年輕一代。

接著對養老金稅收政策進行改革的機會，德國政府對德國養老保險體制給出了新的定義，摒棄了傳統的“三支柱模式”，而改稱為“三層次模式”。過去作為第一支柱的法定（公共）養老保險，以及比照法定養老保險運行的農民養老保險和特定職業養老保險歸屬于第一層次的基本養老保險。該基本養老保障具有不可繼承、不可抵押、不可變賣和不可轉賬的特點。此前為第二支柱的企業補充養老保險歸屬于第二層次——補充養老保險，這一劃分其實是凸顯了企業補充養老保險相對于個人自愿養老保險的優勢和重要性，而2001年改革成果——里斯特養老金也被劃歸為第二層次。第二層次的養老保險產品可以享受國家稅收的一些優惠政策，也適用于延遲納稅政策。而個人自愿養老保險被劃分到第三層次養老保險，原則上不能享受政府的稅收優惠政策。

從“三支柱模式”到“三層次模式”也許看起來并沒有對其內容做出實質性的變革，但這一轉變卻有著其深刻的現實意義。原先名不符實的“三大支柱并立”變成了現在的層次分明，主體突出，尤其是基本養老保險的基礎性地位得到了凸顯和夯實。此外，補充養老保險和個人自愿養老保險的作用再一次得到了明確和強化，也有利于讓公民意識到，單單靠基本養老保險老年生活將無法得到充足的保障，從而有利于減輕基本養老保險系統的壓力。

兩次改革的成果固然讓人欣慰，然而直至2010年，德國已有五分之一的公民步入老年行列，德國已經成為繼日本之后老齡人口最多的國家。一方面人口出生率不斷下降導致公共養老保險的潛在繳費者不斷減少，另一方面醫療衛生等條件的改善導致人口壽命的延長使得領取養老金的人群不斷擴充、期限延長。到2030年，德國很有可能出現100個在職人員贍養50個退休人員的狀況。為了更好地促進德國養老保險事業的發展，德國政府已經預計把法定退休年齡從65歲延長到67歲，但單靠延長絕對在職時間絕非長久之計，德國公民必將期待著政府采取更長久有效的措施。

在我國，人口老齡化問題也逐漸突顯出來，到2020年，我國的老齡化程度將達到17%，2050年將達到31%。在此背景下，積極應對人口老齡化，完善我國養老保險體制顯得至關重要。但與德國不一樣的是，我國不是高福利的發達資本主義國家，我國的老齡化與德國有著性質與階段上的不同，為“未富先老”型，這便意味著我們不能照搬德國的養老保險體系。但在德國公共養老保險系統發展過程當中體現出來的國家對養老保險的態度以及投入力度，連同遇上矛盾問題時銳意改革、以民為本的宗旨方法都是值得我們國家借鑒的。而德國公共養老保險體制發展當中的一波三折也提醒著我們需要不斷在實踐當中去檢驗我們的養老保險體系，從而不斷地去修正和完善。

（作者單位：浙江大學）