六水合一、命運與共：中國瀾湄政策一覽

李志斐

2019年4月16日晚，一輪明月懸掛在湄公河上空。由中國中鐵集團承建的中老鐵路老撾瑯勃拉邦湄公河特大橋正在緊張施工。

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）首次領導人會議在海南三亞舉行，中國國務院總理李克強、泰國總理巴育、柬埔寨首相洪森、老撾總理通邢、緬甸副總統賽茂康和越南副總理范平明在啟動儀式上共同將從瀾滄江—湄公河途徑六國不同河段采來的水注入啟動臺水槽，實現了“六水合一”，正式宣告瀾湄合作機制誕生。瀾湄合作是首個由流域六國共同創建的新型次區域合作機制，啟動三年來逐漸發展成為最具活力和潛力的合作機制之一。作為瀾湄合作倡議的發起者和推動者，中國的政策直接關乎這一合作的未來與發展，關系到瀾湄國家命運共同體的構建前景。

倡議的提出和落地

2014年11月13日，在緬甸內比都召開的第十七次中國—東盟（10+1）領導人會議上，李克強總理首次提出建立瀾湄對話合作機制的倡議，得到湄公河國家積極響應。此后，在中國推動下，2015年兩次召開瀾湄對話合作外交高官會，六國開始探討瀾湄合作概念文件，明確了瀾湄合作機制的基本目標，即：深化次區域國家間互信和睦鄰友好，推動經濟和可持續發展，促進社會人文交往，擴大貿易投資，改善互聯互通，促進水資源合作，力爭將瀾湄流域六國建成平等互利、團結合作、發展共贏的命運共同體。2015年11月12日，瀾湄合作首次外長會在云南景洪召開，宣布正式建立瀾湄合作機制，王毅外長明確了瀾湄合作的基本精神、重點領域和優先方向，對瀾湄合作的發展做出了整體和長遠規劃。

在首次領導人會議上，李克強總理提出了瀾湄合作發展的四個導向——即，共促和平穩定、堅持發展為先、依托項目推進、促進開放包容。李克強同時表示，中國對瀾湄合作秉持發展為先、平等協商、務實高效、開放包容的理念，即：把發展作為貫穿瀾湄合作的優先方向，把經濟互補性轉化為發展互助力;堅持國家一律平等，合作中不附加任何政治條件，不把自己的意志強加于他方;以項目說話，減少繁文縟節，必要時特事特辦;對有利于地區發展的倡議和機制都持開放態度。如今，在中方推動下，瀾湄合作逐漸成長為架構完備、會晤密集、制度健全的次區域合作機制，形成了“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的“瀾湄格局”，創造了“天天有進展、月月有成果、年年上臺階”的“瀾湄速度”，培育出“平等相待、真誠互助、親如一家”的“瀾湄文化”。李克強總理2018年1月在柬埔寨金邊出席瀾湄合作第二次領導人會議時稱贊說，瀾湄合作就像新型火車頭，把中國與湄公河五國之間的合作帶入“高鐵時代”。

多層會議機制與“3+5+X”框架

在瀾湄合作機制建立之初，中方就“因地制宜”地提出了多層會議領導機制的設想，搭建起領導人會議、外長會、高官會、工作組會這四級機制。領導人會議每兩年舉行一次，旨在共商合作大計，引領合作方向。外長會每年舉行一次，重點是推動合作倡議落地。高官會和工作組會根據實際情況不定期舉行，負責具體落實和推進共識。中國還倡導成立了瀾湄合作國家秘書處，設在各成員國外交部，具體職能是協調聯絡相關部門、地方政府和瀾湄國家推進合作;推動合作項目落實和輿論宣傳;等等。在工作組級別，逐步建立起互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧等六個聯合小組，并成立了水資源合作中心、環境合作中心和全球湄公河研究中心，在政策對話、人員培訓、項目合作、聯合研究等方面提供支撐。

瀾湄合作針對流域國家經濟與社會發展的具體需求，設計了三個重點合作領域，全面對接東盟共同體建設的三大支柱。在政治安全領域，密切高層交往，鼓勵各國議會、政黨、民間團體加強交流，增進互信與了解;加強治國理政交流，堅定支持彼此走符合自身國情的發展道路，反對外部勢力干涉地區國家內政;加強邊境地區管理合作，共同應對非傳統安全威脅。在經濟和可持續發展領域，結合次區域整體發展目標和各自發展需求，發揮互補優勢，積極深化經貿投資，加強軟硬件互聯互通，促進金融政策協調合作;合理有效開發利用資源能源，實現綠色和可持續發展。在社會人文領域，積極探討在六國間互設文化中心，開展形式多樣的文化交流，弘揚本地區優秀文化傳統;加強教育政策、職業培訓等交流合作;共同推動次區域旅游產業發展;積極推動媒體、智庫、婦女、青年等交流合作。

王毅外長在首次瀾湄合作外長會上還強調，應本著先易后難、循序漸進的原則，根據現階段次區域的實際情況和發展需求，從互聯互通、產能合作、跨境經濟合作、水資源合作、農業和減貧合作五個方向優先推進瀾湄機制建設，提供政策、金融、智力三個方面的重要支撐，以項目為主導，抓好落實。

這三大重點領域和五個優先方向便構成了我們今天所說的“3+5合作框架”。李克強總理在第二次領導人會議上指出，瀾湄合作要在鞏固“3+5合作框架”的基礎上，拓展數字經濟、環保、衛生、海關、青年等領域合作，逐步形成“3+5+X合作框架”。自此，瀾湄合作的覆蓋領域更加全面，項目開展種類和數量更加豐富，相關配套機構穩步運轉，全方位合作格局更加明晰，瀾湄命運共同體從培育期進入成長期。

全方位、多維度的政策支持

中國作為瀾湄合作實際引領者，會及時根據瀾湄國家和區域發展的整體需求，對合作的重點領域進行政策引導。

從2018年開始，中國政府為瀾湄合作五個優先方向做出了更加細致的政策指導，提供了具體的政策扶持。對此，李克強總理在第二次領導人會議中做了詳細闡述：第一，水資源合作是瀾湄合作的首要重點領域，瀾湄國家要制定“水資源合作五年行動計劃”，加強旱澇災害應急管理，開展水資源和氣候變化影響等聯合研究，改進水質監測系統。第二，加強水利設施建設等產能合作。要落實好《瀾湄國家產能合作聯合聲明》，制定瀾湄國家互聯互通規劃和瀾湄國家產能合作行動計劃。第三，拓展農業合作，開展農產品深加工合作，深化農業科技合作，共建農業科技聯合實驗室、技術試驗示范基地，開展農產品質量標準建設，實施好增殖放流、病蟲害防治等重點項目，同時建議設立瀾湄農業合作中心，努力打造農業技術交流、聯合研究及投資貿易合作平臺。第四，提升人力資源合作。中國將幫助培養更多發展亟需的各層次人才，倡議成立瀾湄合作教育聯合工作組，鼓勵高校間開展聯合培養項目，推進職業院校合作，支持在湄公河國家設立瀾湄職業教育中心。第五，推動醫療衛生合作。中國愿推動建立傳染病聯防聯控機制，深入實施跨境傳染病聯防聯控項目，建設瀾湄瘧疾消除網絡，協助有關國家完善醫療衛生服務體系。

在2018年12月的第四次外長會上，王毅國務委員兼外長提出要共同打造瀾湄流域經濟發展帶的目標，推動以瀾滄江—湄公河黃金水道為依托，以產業發展重鎮和重大基礎設施為樞紐，輻射帶動整個流域腹地發展，推動全流域經濟提質增效升級，在此框架下建設產能瀾湄、創新瀾湄、民生瀾湄、綠色瀾湄和開放瀾湄。

中國也在推動重點合作領域的中長期規劃編寫工作。2018年1月，中國正式公布《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2018?2022）》，規劃了瀾湄合作未來五年的發展目標、基本原則、工作架構和合作內容。針對“綠色瀾湄”建設，中國提議實施“綠色瀾湄計劃”，并推動制定了《瀾滄江—湄公河環境合作戰略（2018?2022）》，在環境治理、生物多樣性保護等方面開展務實合作，提升瀾湄區域的可持續發展，有關戰略文本已于2019年3月獲各國通過。面對瀾湄地區高質量產能合作的現實需要和可能性，王毅國務委員兼外長2018年12月在老撾瑯勃拉邦瀾湄合作第四次外長會上提出，要探討產能合作主題年、產能與投資合作聯盟、“多國多園”、區域統一電力市場等倡議，加快編制《瀾湄國家互聯互通規劃》、跨境經濟和產能合作發展規劃，同時推動六國水利部門制定《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018?2022）》。

2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作首次外長會在云南景洪舉行，外交部長王毅率中國代表團出席。

為實踐好“以項目為主導，著重抓好落實”的理念，“給民眾帶來看得見、摸得著的好處”，中國還推出并重點落實了“早期收獲項目聯合清單”，一步一個腳印地推進合作，并成立聯合工作組，督促合作項目的實施。截至2018年1月，中國研提和實施了260多個務實合作項目，支持了湄公河國家20多個大型基礎設施和工業化項目，中老鐵路、中泰鐵路相繼開工，總投資額17億美元的越南永新火電站進入設備安裝階段，老撾南歐江流域梯級水電站項目一期工程投產發電、二期完成截流（全部建成后將保障老撾12%的電力供應），柬埔寨暹粒新機場開工在即。

除大型基礎設施項目外，中國還努力推動教育、衛生、文化、減貧等民生領域的合作，并積極落實“東亞減貧合作倡議”，在湄公河國家開展減貧合作示范項目。中方計劃在2018?2021年的三年間在湄公河國家開展100個醫療衛生等領域援助項目。中國主辦的“湄公河光明行”活動已讓柬埔寨、老撾、緬甸三國近800名白內障患者重見光明。超過1.2萬名湄公河國家學生獲得中國政府獎學金，3000多位在職人員赴華參加短期研修培訓。

中國也積極推動瀾湄合作機制與現有地區機制的對接，注重加強瀾湄合作與東盟共同體愿景2025、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域經濟合作戰略（ACMECS）總體規劃（2019?2023）、“一帶一路”倡議對接，同東盟、ACMECS和大湄公河次區域經濟合作（GMS）、湄公河委員會（MRC）等區域、次區域合作機制協調發展，力求做到相互補充、并行不悖、協調發展。

穩固可靠的金融支持

作為綜合國力最強的瀾湄流域國家，中國采取多種方式來對瀾湄項目提供資金支持。中國設立了瀾湄合作專項基金，計劃在五年內提供3億美元支持六國提出的中小型合作項目。目前，柬埔寨共有35個項目獲得瀾湄專項基金支持，涉及金額1496萬美元，老撾的34個項目和緬甸的29個項目也獲基金支持，涵蓋了農業、旅游、電信、教育、醫療衛生、農村發展、文化交流等方面。

中國通過“兩優”貸款、援外優惠貸款、專項貸款等方式，支持已商定的項目。對于基礎設施和產能合作項目，中方擬設立100億元人民幣優惠貸款和100億美元信貸額度，包括50億美元優惠出口買方信貸和50億美元產能合作專項貸款。中國努力推動亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、絲路基金等支持瀾湄地區基礎設施等領域合作開發。

中方明確表示愿在人民幣國際化進程中同湄公河國家開展力度更大的金融合作。人民幣已經加入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權貨幣籃子，人民幣匯率將在合理均衡水平上長期保持基本穩定。中國將進一步擴大與湄公河國家貿易和投資本幣結算，完善跨境人民幣清算安排，促進對湄公河國家貨幣區域掛牌或直接交易，提高次區域貿易規模和水平。

針對瀾湄一些國家經濟欠發達的現實，中國提出了《瀾湄國家減貧合作非文件》，推動落實“東亞減貧合作倡議”，在湄公河國家開展減貧合作示范項目，將在湄公河國家優先使用2億美元南南合作援助基金，幫助五國落實聯合國2030年可持續發展議程設定的目標。

中國與湄公河五國山水相連，傳統友誼世代相傳。未來，中國將繼續與與湄公河國家一道，在共商共建共享原則指導下，打造瀾湄流域經濟發展帶，建設瀾湄國家命運共同體，確保瀾湄合作機制行穩致遠，為地區和平與發展源源不斷注入動力。

（作者為中國社科院亞太與全球戰略研究院副研究員）