為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定生態(tài)根基

文/綠色中國融媒體記者 耿國彪

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。指導(dǎo)意見出臺的背景意義何在？將怎樣建立健全自然保護(hù)地管理體制機(jī)制？國家林業(yè)和草原局有關(guān)負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題回答了記者提問。

記者：指導(dǎo)意見出臺的背景和意義是什么？

答：當(dāng)前我國已建立各級各類自然保護(hù)地超過1.18萬個，保護(hù)面積覆蓋我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，在維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但長期以來存在的頂層設(shè)計不完善、管理體制不順暢、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等問題，與新時代發(fā)展要求不相適應(yīng)。

黨中央、國務(wù)院對建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系高度重視。2018年初，黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案有關(guān)文件中明確，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一監(jiān)督管理國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等自然保護(hù)地。

此次出臺指導(dǎo)意見，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的具體舉措，也是建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的根本遵循和指引，標(biāo)志著我國自然保護(hù)地進(jìn)入全面深化改革的新階段。這有利于系統(tǒng)保護(hù)國家生態(tài)重要區(qū)域和典型自然生態(tài)空間，全面保護(hù)生物多樣性和地質(zhì)地貌景觀多樣性，推動山水林田湖草生命共同體的完整保護(hù)，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定生態(tài)根基。

記者：指導(dǎo)意見關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、基本原則是什么？

答：建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，必須以確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護(hù)國家生態(tài)安全的根本要求為指導(dǎo)思想。

指導(dǎo)意見明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)，提出三個階段性目標(biāo)任務(wù)：到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系；到2035年自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國特色自然保護(hù)地體系。

五項基本原則為：堅持嚴(yán)格保護(hù)，世代傳承；堅持依法確權(quán)，分級管理；堅持生態(tài)為民，科學(xué)利用；堅持政府主導(dǎo)，多方參與；堅持中國特色，國際接軌。

記者：關(guān)于自然保護(hù)地的分類體系和功能定位，指導(dǎo)意見中是如何明確的？如何整合優(yōu)化？

答：按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，指導(dǎo)意見將我國自然保護(hù)地按生態(tài)價值和保護(hù)強(qiáng)度高低，依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類型。國家公園是以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的的區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域，自然公園是保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。

指導(dǎo)意見提出了對現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化的任務(wù)、原則和要求，如整合各類交叉重疊的自然保護(hù)地、歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地等。整合優(yōu)化歸并過程中，應(yīng)當(dāng)以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，遵照保護(hù)強(qiáng)度由強(qiáng)到弱、保護(hù)地級別從高到低的原則要求實施，整合優(yōu)化后要做到一個保護(hù)地只有一套機(jī)構(gòu)，只保留一塊牌子。

記者：指導(dǎo)意見對于建立健全自然保護(hù)地管理體制機(jī)制提出了哪些要求？

答：指導(dǎo)意見明確要求創(chuàng)新自然保護(hù)地管理機(jī)制體制。

指導(dǎo)意見明確改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，建立自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控新體制。

統(tǒng)一管理，就是一個自然保護(hù)地由一個部門，一個管理機(jī)構(gòu)實行全過程統(tǒng)一管理。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立新的自然保護(hù)地類型。

三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

兩級設(shè)立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護(hù)地由國家批準(zhǔn)設(shè)立，地方管理的自然保護(hù)地由省級政府批準(zhǔn)設(shè)立，管理主體由省級政府確定。

分區(qū)管控，國家公園和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

記者：國家林草局貫徹落實指導(dǎo)意見的主要舉措有哪些？

答：國家林草局將全面調(diào)查摸清自然保護(hù)地家底，在綜合評估的基礎(chǔ)上編制自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃，并在總結(jié)國家公園體制試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，科學(xué)制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和空間布局方案。按照中央要求，2020年將結(jié)束試點工作，正式設(shè)立一批國家公園。

同時，制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化實施方案，將符合國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、列入國家公園空間布局方案、具備優(yōu)先設(shè)立國家公園條件區(qū)域內(nèi)的保護(hù)地整合歸類為國家公園；交叉重疊的自然保護(hù)地按照保護(hù)強(qiáng)度和級別就高的原則要求進(jìn)行整合；對同一自然地理單元相連（鄰）的同類型自然保護(hù)地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類型和功能定位，優(yōu)化范圍和管控分區(qū)。還要推進(jìn)自然保護(hù)地立法進(jìn)程，不斷完善自然保護(hù)地法規(guī)體系建設(shè)，加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)督管理，妥善解決歷史遺留問題，開展自然保護(hù)地公益性實現(xiàn)途徑、綜合執(zhí)法等系列重大問題的研究。