天保工程：4000億元投入換來2.75億畝公益林

耿國彪

森林被譽為"地球之肺"，對維護地球生態(tài)系統(tǒng)平衡和人類的生產(chǎn)生活有著巨大的作用。天然林是我國森林資源中最精華的部分。我國的天然林保護工程實施20年來，到目前為止中央財政對天保工程的總投入已經(jīng)超過4000億元。作為全國最大的生態(tài)保護工程之一，天保工程在保護森林資源，促進森林增長，提高森林質(zhì)量方面，取得重大成果。國家林業(yè)和草原局天然林保護工程管理辦公室巡視員文海忠介紹，到目前為止天保工程累計完成公益林建設任務2.75億畝、后備森林資源培育1220萬畝、中幼林撫育2.19億畝。

從以工程建設為主導轉(zhuǎn)向全面保護新階段

1998年，黨中央、國務院作出了在長江上游、黃河上中游地區(qū)以及東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)實施天然林資源保護工程的重大戰(zhàn)略決策，這標志著我國林業(yè)發(fā)展開始從以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主轉(zhuǎn)變。天保工程的基本任務是保護天然林，加快退化天然林修復，促進林區(qū)民生改善。天保工程從1998年試點起步，2000年到2010年完成了第一期建設任務，目前正在進行的第二期實施期限從2011年到2020年。天保工程實施以來，始終堅持強化天然林資源保護，實行目標、任務、資金、責任“四到省”，嚴格落實管護責任制，完善管護模式，形成了比較完備的天然林管護體系；堅持保護與培育相結(jié)合，通過加強公益林建設、后備森林資源培育、森林撫育等途徑，擴大森林面積，提升森林質(zhì)量；堅持保障和改善民生，加強林區(qū)基礎設施建設，增加林區(qū)職工收入，健全社會保障體系，促進林區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

黨的十八大以來，習近平總書記多次對天然林保護作出重要指示，2014年初，習近平總書記明確提出要“把所有天然林都保護起來”。對此，國家林草局、財政部、發(fā)展改革委等有關部門認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主等原則，積極采取“停伐、提標、擴面”等強有力的政策措施，切實加大天然林保護力度，廣大天保干部職工不懈努力，極大地推動天然林保護向更廣、更深、更高層次發(fā)展，實現(xiàn)了全面保護天然林的歷史性轉(zhuǎn)折。其特點表現(xiàn)為：

一是全面停止天然林商業(yè)性采伐。在天保工程二期停伐限產(chǎn)的基礎上，2014年在大興安嶺林業(yè)集團和龍江森工集團開展停伐試點，2015年出臺的中央6號文件明確提出了有序停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐的具體步驟，2016年經(jīng)國務院批準全面取消了“十三五”期間天然林商業(yè)性采伐限額指標，10.58億畝國有天然林全部停伐，每年減少森林采伐量約900萬立方米，徹底扭轉(zhuǎn)了天然林過量采伐消耗的局面。

二是逐步提高天然林保護有關政策補助標準。按照國務院批準的天保工程二期實施方案，有關部門適時調(diào)整提高天然林保護有關政策補助標準，其中國有林管護補助2011年到2014年每年每畝5元，2015年提高到6元、2016年提高到8元、2017年提高到10元；天保工程職工社會保險繳費補助基數(shù)，也從2008年當?shù)厣鐣骄べY的80%，逐步提高到了2016年的80%，較大改善了林區(qū)職工社會保障水平。

三是天然林保護政策補助范圍逐步擴大到全國。目前，全國新納入天然林保護政策補助范圍的天然商品林面積已經(jīng)達到2億多畝，其中國有林6000多萬畝，集體和個人所有天然林1.4億多畝，基本實現(xiàn)了地域全覆蓋。

四是著力健全完善天然林保護長效機制。黨的十九大明確提出“完善天然林保護修復制度”。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳明確由國家林草局牽頭起草制定《天然林保護修復制度方案》。2019年1月23日，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《天然林保護修復制度方案》。方案分階段明確了到2020年、2035年和本世紀中葉的目標任務，提出了完善天然林管護制度、建立天然林用途管制制度、健全天然林修復制度、落實天然林保護修復監(jiān)管制度和完善天然林保護修復支持政策、強化天然林保護修復實施保障等天然林保護修復制度的基本內(nèi)容，是天然林保護事業(yè)需要長期遵循的根本政策文件，是開展天然林保護修復工作的總依據(jù)。

五是促進天然林保護與脫貧攻堅相結(jié)合。我國的天然林主要分布在山區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，通過設置生態(tài)護林員公益性崗位，吸納農(nóng)村人口和林區(qū)職工從事森林管護和工程建設項目生產(chǎn)活動，發(fā)展林業(yè)特色經(jīng)濟。目前，各地依托天保工程和天然林保護選聘生態(tài)護林員37萬余人，帶動130多萬貧困人口增收脫貧，收到了生態(tài)保護和脫貧攻堅雙贏的良好效果。

天然林保護取得巨大成效

文海忠介紹，以天保工程實施為載體，天然林保護取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，成為改革開放的重大成果之一。據(jù)統(tǒng)計，到目前為止中央財政對天保工程的總投入已經(jīng)超過4000億元，天保工程累計完成公益林建設任務2.75億畝、后備森林資源培育1220萬畝、中幼林撫育2.19億畝。

天保工程的實施促進了我國天然林資源連續(xù)保持恢復性增長。天保工程一期累計少砍木材2.2億立方米，森林面積凈增1.5億畝，森林蓄積凈增7.25億立方米，天保工程二期分步驟停止了天然林商業(yè)性采伐，每年減少木材生產(chǎn)約3400萬立方米。全國現(xiàn)有的19.44億畝天然喬木林得以休養(yǎng)生息，天然林蓄積從20年前的90.73億立方米增加到136.71億立方米，為我國森林資源實現(xiàn)面積、蓄積“雙增長”作出了重要貢獻。

天保工程的實施為維護我國生態(tài)安全和生物多樣性發(fā)揮了基礎保障作用。據(jù)天保工程效益監(jiān)測報告，2012年至2016年東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)生態(tài)效益總價值增加了6366.5億元；青海三江源區(qū)近10年來水資源總量增加80億立方米，相當于增加了560個西湖的蓄水量；河南省花園口水文站監(jiān)測，黃河含沙量2016年比2000年減少了90%。隨著天保工程區(qū)退化的森林植被逐步得到恢復和重建，許多地方消失多年的狼、狐貍、金錢豹等重新出現(xiàn)，為野生動植物的生存提供了良好的環(huán)境，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系奠定了牢固的基礎。

天保工程的實施有力地支撐了國有林區(qū)改革和林區(qū)民生改善。重點國有林區(qū)依托天保工程政策和資金，穩(wěn)步推動政企、政事、事企、管辦“四分開”改革，完善森林資源管護機制，著力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，職工就業(yè)從過去采伐、運輸、加工等崗位轉(zhuǎn)向管護、造林、撫育、林下經(jīng)濟、旅游等新生產(chǎn)崗位，65萬多林業(yè)職工長期穩(wěn)定就業(yè)，國有林區(qū)職工的年均工資由2010年的1.8萬元增加到2018年的4.7萬元；國有林業(yè)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險參保率達95%以上；棚戶區(qū)改造項目完成中央投資181億元，惠及林區(qū)職工120.5萬戶，林區(qū)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，有效改善了職工的生產(chǎn)、生活條件。

天然林保護是生態(tài)文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務。當前，天保工程二期實施已經(jīng)進入收尾關鍵時期。

在談到天保工程的困難和問題時，文海忠說，由于長期過度采伐，我國天然林數(shù)量少、質(zhì)量差、退化嚴重；天然林保護相關政策補助標準偏低，國有林區(qū)職工收入很大程度上依賴天保工程政策補助，林區(qū)基礎條件較差、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難較大；還有部分集體和個人所有的天然商品林未納入停伐政策補助范圍。下一步國家林業(yè)和草原局將開展天保工程二期評估工作，要按照全面評估、問題導向、第三方評估的原則，全面、客觀、真實反映天保工程二期實施和天然林保護政策落實情況，科學評價績效、認真總結(jié)經(jīng)驗教訓、提出政策建議，確保中央確定的天然林保護修復分階段奮斗目標按期實現(xiàn)。