事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理創(chuàng)新研究

馬俊文

摘 要：本文深入分析事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，指出項目單位缺乏預(yù)算績效理念和機制保障、重視資金投入而忽視預(yù)算績效、預(yù)算績效評價尚未有效應(yīng)用等三大問題。最后，通過實際案例分析，結(jié)合工作實踐，提出四項優(yōu)化對策：構(gòu)建事前預(yù)算績效評估機制，加強項目立項管理;嚴(yán)格資金管理，加強預(yù)算執(zhí)行和績效指標(biāo)雙監(jiān)控;健全績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用機制，完善全過程項目管理流程;加強責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵并舉。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;項目管理;預(yù)算績效;創(chuàng)新研究

一、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的重要意義

我國事業(yè)單位是由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。長期以來，由于其非營利性特征和政府出資的背景，事業(yè)單位項目運行普遍以會計核算職能為重，預(yù)算績效管理體系尚未健全。

新時期對事業(yè)單位財政資金的使用提出了新要求，特別是規(guī)范財政資金的使用，提高財政資金使用效率。因此，事業(yè)單位必須要積極開展項目預(yù)算績效管理，提升財政資源配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，這對于建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

二、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀及其不足

1.項目單位缺乏預(yù)算績效理念和機制保障

（1）管理人員績效意識不強。長期以來，項目管理人員和單位管理人員習(xí)慣認(rèn)為只要錢沒進(jìn)自己腰包即可，項目完成就好，而對項目的質(zhì)量和效果重視不夠。主管單位對單位管理人員以及單位對項目管理人員也缺乏必要的績效考核和監(jiān)督，多種因素導(dǎo)致管理人員預(yù)算績效意識普遍不強。

（2）預(yù)算績效管理部門和人員難以保障。財務(wù)部門是實施預(yù)算績效管理的重要部門，但其機構(gòu)建制不受重視，一般是設(shè)在辦公室下的一個科（室），而且核算工作量很大，沒有更多時間參與管理，在預(yù)算績效等重要事項上根本沒有話語權(quán)。有的單位在崗位設(shè)置和人員配備上相對隨意，一些非會計專業(yè)人員被安排到財務(wù)崗，導(dǎo)致財務(wù)人員素質(zhì)普遍較低，而且財務(wù)崗位設(shè)置上也難以不相容。因此，財務(wù)管理體制上難以保障預(yù)算績效管理。

（3）內(nèi)控機制有待完善。由于很多事業(yè)單位管理人員不重視預(yù)算績效管理，預(yù)算績效的內(nèi)控體系并不健全，或者建立了相應(yīng)機制，但不能有效地實施。

綜上所述，事業(yè)單位相關(guān)管理人員普遍缺乏預(yù)算績效管理理念，也未能在體制機制方面和專業(yè)人才方面提供足夠保障，預(yù)算績效管理的內(nèi)控機制有待進(jìn)一步完善。

2.重視資金投入而忽視預(yù)算績效

（1）立項程序和決策機制不夠完善。由于調(diào)研不深入、需求不清晰、時間不充裕、考核不健全、資金不嚴(yán)控等各種原因，單位立項較為隨意，內(nèi)部流程監(jiān)管往往流于形式。

（2）項目預(yù)算編制不夠科學(xué)準(zhǔn)確。事業(yè)單位普遍采用增量預(yù)算法，只在基期預(yù)算上考慮當(dāng)年因素變動制定預(yù)算，未能真正細(xì)化地測算經(jīng)費列支的實際需求，時常與業(yè)務(wù)脫節(jié)割裂，很容易掩蓋低效率和浪費，最后形成的項目預(yù)算往往超過其實際的需要，變相鼓勵了延續(xù)低效項目。“向主管部門多要經(jīng)費”的預(yù)算編制思想仍然普遍存在。多方面因素共振導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算松弛、資金閑置浪費。盡管“年底突擊花錢”的現(xiàn)象日趨減少，但導(dǎo)致預(yù)算松弛的預(yù)算體系并未發(fā)生根本變化。

（3）忽視項目產(chǎn)出和效果。除了重視資金投入，事業(yè)單位還傾向于重視項目產(chǎn)出數(shù)量，而忽視產(chǎn)出質(zhì)量和效果，對項目投入資金是否花完和是否產(chǎn)出數(shù)量更為關(guān)注，對產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)滿意度則不加重視。比如，很多人文社會科學(xué)科研機構(gòu)花錢不少，論文報告數(shù)量很大，而質(zhì)量不高，精品力作更少。

3.預(yù)算績效評價尚未有效應(yīng)用

預(yù)算績效管理體系是由制定目標(biāo)、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、績效評價、績效應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)系統(tǒng)，只有良性循環(huán)的運行系統(tǒng)才能實現(xiàn)項目實施目標(biāo)。其中，對績效評價結(jié)果合理有效地加以應(yīng)用，可以將預(yù)算績效管理的責(zé)任約束和激勵作用發(fā)揮出來，但事實上仍然存在著諸如評價結(jié)果形同虛設(shè)、評價指標(biāo)不完善、評價約束和激勵作用不強、績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機制尚未建立等問題。

三、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的案例分析

1.某事業(yè)單位項目績效評價概況

2018年3月，中央某科研事業(yè)單位對其2017年某網(wǎng)絡(luò)信息化項目進(jìn)行績效評價。該項目預(yù)算資金738萬元，實際支出413.25萬元，結(jié)余資金324.75萬元，預(yù)算執(zhí)行率為56%。通過第三方評價機構(gòu)采用公眾評判法和比較法進(jìn)行績效評價。評價專家采用集中評議和獨立評分相結(jié)合的方法，對投入、過程、產(chǎn)出和效果等四個方面進(jìn)行評價，總分值為100分。綜合績效評價89.30分，級別為“良”。

2.項目績效評價發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議

（1）績效目標(biāo)與預(yù)算對應(yīng)性不足，績效目標(biāo)未能覆蓋項目所有內(nèi)容。建議加強對績效目標(biāo)的管理，提高績效目標(biāo)的約束力。

（2）該項目編制的預(yù)算與實際執(zhí)行存在較大差異，預(yù)算執(zhí)行率為56%，處于較低水平，建議在預(yù)算編制時，加強項目工作內(nèi)容的論證調(diào)查，充分考慮年度工作任務(wù)、工作方法等因素，完善預(yù)算編制方法及手段，進(jìn)一步提升預(yù)算編制科學(xué)性。

（3）其中一個子項目未能按計劃完成，建議項目單位加強項目進(jìn)度管理，合理確定項目進(jìn)度，如遇到臨時情況應(yīng)及時調(diào)整工作計劃，確保項目按時完成。

3.績效評價報告的后續(xù)影響

該評價報告并沒有引起相關(guān)部門及其管理人員的高度重視，僅僅成為完成一項任務(wù)的形式而已。項目單位及其主管部門和項目組沒有專門分析研究此報告并加以改進(jìn)，未與項目管理人員的激勵和責(zé)任掛鉤，尤其在預(yù)算編制和審核審批方面沒有應(yīng)用。該項目作為長期持續(xù)運行項目，在編制2019年預(yù)算時，項目管理人員未考慮績效評價指出的預(yù)算執(zhí)行率低的情況，不減預(yù)算反而凈增加了149萬元。在主管部門審核審批時也未能根據(jù)績效評價提出相關(guān)修改建議，最終審批通過了該項目預(yù)算并撥款，結(jié)果造成更多結(jié)余資金，資源配置錯配嚴(yán)重。

4.案例項目預(yù)算績效管理工作的總結(jié)分析

上述案例顯示，該項目單位存在預(yù)算編制不科學(xué)不準(zhǔn)確、績效指標(biāo)欠缺、預(yù)算執(zhí)行和項目進(jìn)度缺乏有效控制、滿意度有待加強等問題，主管部門也存在立項和預(yù)算審核審批不嚴(yán)格的問題，而且相關(guān)管理人員績效理念淡薄，只重視資金投入而忽視預(yù)算績效，沒有充分應(yīng)用評價結(jié)果，也沒有責(zé)任約束和激勵機制來考核。因此，事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理體系尚未建立健全和閉環(huán)運行，亟待完善。

四、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理優(yōu)化對策

1.構(gòu)建事前預(yù)算績效評估機制，加強項目立項管理

（1）制定完善的項目決策機制。首先業(yè)務(wù)部門提出業(yè)務(wù)立項需求，編制項目預(yù)算，設(shè)定績效目標(biāo)，形成方案，再由專業(yè)部門或者第三方機構(gòu)論證，歸口管理部門和財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格審核預(yù)算，經(jīng)“三重一大”會議審議通過正式立項，最后報經(jīng)主管部門審批或者備案后納入財政預(yù)算支出項目庫，并付諸實施。

（2）對預(yù)算編制的科學(xué)性嚴(yán)格審核。在立項過程中由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同編制，細(xì)化經(jīng)費支出項目，深入調(diào)研了解市場價格，據(jù)實測算，相關(guān)部門嚴(yán)格審核。

（3）強化績效目標(biāo)和指標(biāo)管理。績效目標(biāo)是項目的總體預(yù)期目標(biāo)，績效指標(biāo)是其目標(biāo)的具體化，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等一級指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)再細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等二級績效指標(biāo)。效益指標(biāo)再細(xì)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)。二級指標(biāo)可根據(jù)實際情況再細(xì)分至三級指標(biāo)。績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置應(yīng)作為預(yù)算安排的前置條件，財政部門將其與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）建立事前預(yù)算績效評估機制。在正式立項前，應(yīng)由專業(yè)部門或者第三方機構(gòu)論證，進(jìn)行事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實施方案可行性等，評估其績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)科學(xué)性以及預(yù)算適當(dāng)性，形成項目論證評估報告。建立事前預(yù)算績效評估機制，作為立項前置條件，并與后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和最后的績效評價首尾呼應(yīng)，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，形成體系。

2.嚴(yán)格資金管理，加強預(yù)算執(zhí)行和績效指標(biāo)雙監(jiān)控

在項目運行和預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格資金管理，實時追蹤和監(jiān)督項目進(jìn)展情況，具體掌握預(yù)算執(zhí)行率和績效指標(biāo)完成值，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”，定期進(jìn)行比對分析，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，如期實現(xiàn)績效目標(biāo)。

3.健全績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用機制，完善全過程項目管理流程

首先，要完善績效評價、反饋和應(yīng)用機制，將高質(zhì)量的評價結(jié)果應(yīng)用至預(yù)算績效管理中，充分發(fā)揮績效評價的效用。對于評價結(jié)果良好的項目，原則上應(yīng)給予優(yōu)先支持;有些項目雖然總體良好，但是個別方面較差，應(yīng)針對性地整改優(yōu)化;對于評價結(jié)果一般的項目應(yīng)予改進(jìn);對于低效無效資金的項目應(yīng)削減或停止。

其次，公開績效信息和績效評價。適度公開績效目標(biāo)、績效報告以及評價結(jié)果等績效管理信息，規(guī)范管理，提升全員績效意識，樹立全員績效理念。同時，也接受社會公眾的監(jiān)督，強化財政資金使用的公開透明。

4.加強責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵并舉

事業(yè)單位應(yīng)按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求加強對責(zé)任人的考核，單位管理人員對本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)。根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，追究相應(yīng)責(zé)任。既要責(zé)任約束，還要激勵機制，激勵辦法可與事業(yè)單位特有的編制人員管理體制相結(jié)合，同時，建立考核結(jié)果通報制度，相應(yīng)給予表彰或者批評。

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