銅陵市“多規合一”聯合審批系統設計與實現

朱孝勝，錢業宏

(安徽中匯規劃勘測設計研究院股份有限公司，安徽 銅陵 244000)

1 引 言

“多規合一”是“十八大”以來，中央基于在城市病日益加劇和“多規”管理矛盾的清醒認識下，為轉變城市發展方式和城市治理方式所提出的戰略舉措，并在全國28個市縣開展國家級“多規合一”試點工作。安徽省政府在省內7個地市(包括銅陵市)開展省級“多規合一”試點工作，要實現“一張藍圖、一套空間規劃銜接協調機制、一個協同平臺”三大目標。

銅陵市作為安徽省“多規合一”工作試點城市，以深化改革為動力，以機制創新為支撐，建設銅陵市“多規合一”聯合審批系統。系統建設主要工作如下：

(1)創新政府管理模式，優化行政審批流程

優化建設項目全過程行政審批流程，簡化行政許可環節，變“串聯”審批為“并聯”審批，提高政府行政效能和公共服務水平。

(2)編制一張“藍圖”，建立一套數據庫

深入分析與有效化解城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、環境規劃等多項規劃的矛盾，統籌銅陵市城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，形成有目標、有指標、有坐標的精細化、可操作性強的空間規劃一張“藍圖”和一套數據庫。

(3)建立一套保障機制，建設“一個信息平臺”

通過建立“多規”部門信息共享機制與數據庫動態維護更新機制，建設銅陵市“多規合一”信息平臺，有效保障發改、規劃、國土、環保等“多規”部門管理協同。

2 總體架構

2.1 總體技術架構

銅陵市“多規合一”聯合審批系統采用“1+N”的邏輯結構，“1”即一個信息平臺，由信息共享支撐子系統、項目聯合審批管理子系統、項目策劃與預審子系統、輔助決策子系統構成，“N”即發改、國土、規劃、環保等多個業務子系統組成的一組業務應用子系統，如圖1所示。

圖1 銅陵市“多規合一”聯合審批系統總體架構示意圖

銅陵市“多規合一”信息平臺采用面向服務的SOA架構來搭建，在服務的注冊、發布、管理方面則采用ESB總線來實現對服務的集成和靈活管理。“多規合一”信息平臺需要與“多規”部門的子系統、銅陵市電子政務系統、數字銅陵地理空間框架等互連和各類數據的交換共享，同時采用消息中間件實現對消息的智能路由和傳輸。銅陵市電子政務系統作為受理辦件的統一門戶，與“多規合一”信息平臺實現雙方業務數據實時交換。“多規合一”信息平臺通過接口和服務的方式接入或對外提供服務，同時和各業務子系統之間互相推送項目審批數據及上傳的附件資料。

2.2 網絡部署與軟硬件配置

銅陵市已構建覆蓋市-區縣、市直部門、社區(鄉鎮)三級統一規范的電子政務傳輸網絡，本項目將利用電子政務網絡，以云計算數據中心為支撐，將“多規合一”信息平臺部署在電子政務網絡的公共服務區，其成果可供各政府部門有相應權限的用戶訪問，網絡拓撲圖如圖2所示。

圖2 網絡拓撲結構示意圖

通過云計算數據中心無償向“多規”信息平臺提供計算、存儲資源和信息安全服務，由于“多規”審批系統涉及眾多部門、用戶數大，海量地圖數據的訪問對硬件要求比較高。此次平臺建設需要的軟硬件設施見表1所示。

軟硬件配置表 表1

3 建設項目審批流程優化

按照政府行政審批改革要求，以減少審批事項、縮短審批時限為目標，銅陵市針對建設工程項目審批過程中存在的問題，通過采取“整合流程、一門受理、并聯審批、信息共享、限時辦結”等改革方式，提高銅陵市建設工程項目審批效率。

以建設項目業主的服務需求為導向，將建設項目審批流程進行橫向和縱向劃分為“財政投融資線性工程項目、財政投融資建筑工程項目、公開出讓核準類項目、公開出讓備案類項目”四類項目和“用地規劃許可、可行性研究報告批復及工程規劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案”五個階段，每個階段明確牽頭單位，按照“一門受理，一口出件”運行模式實施。申請人通過市行政服務中心統一登記窗口統一報件，由市行政服務中心將申報材料上傳至“多規合一”平臺，并同時推送給各審批部門，各審批部門同時接收申請材料并按照法定的審批權限、條件、標準、方式、責任，在限定的時間內提交審批結果，由牽頭部門匯總審批結果并報送至出件窗口，如圖3所示。

圖3 建設項目并聯審批流程

銅陵市通過調整審批事項辦理階段，合并部分審批環節，簡化審批手續，實行跨部門聯合評審，同時要求中介限時完成技術服務等改革措施，真正縮短了行政審批時間，比如從用地規劃許可至施工許可核發，總審批時限由原來約120個工作日縮短至約56個工作日，時間壓縮1/2左右。

4 數據庫建設

銅陵市“多規合一”數據庫主要包括五大類數據庫，即空間基礎地理信息數據庫、“多規”專題數據庫、“多規合一”規劃成果數據庫、建設項目審批與實施數據庫和其他數據庫，如圖4所示。

圖4 銅陵市多規合一數據庫框架

空間基礎地理信息數據庫主要包括政務電子地圖和影像圖，主要由銅陵市地理空間框架提供服務。

“多規”專題數據庫主要包含城鄉規劃數據(城市總體規劃、鎮總體規劃、園區總體規劃、控制性詳細規劃、專項規劃、規劃條件等)、主體功能區規劃數據、土地利用總體規劃數據、環境保護總體規劃數據等各類空間規劃數據。

建設項目審批與實施數據庫主要包括歷年已批的建設項目審批數據(選址意見書、用地證、工程證和竣工證等)和項目庫數據。

其他數據庫主要包括人口數據和經濟數據，主要由電子政務系統提供服務，為動態數據。

5 功能設計

銅陵市“多規合一”信息平臺除了具備常用GIS系統的基本操作功能(圖層管理、視圖管理、定位查詢、打印輸出等)外，還具備以下功能：

5.1 信息共享

銅陵市“多規合一”數據中心數據由各部門共建共享，系統將提供各類數據服務的接入、管理和發布，同時提供各類審批數據的實時發送和接受，以實現各局委辦數據的共享與交換。系統接入、管理和發布的數據服務如圖5所示。

系統還將根據用戶需求，針對不同的用戶設置不同的數據使用權限等。

圖5 銅陵市“多規合一”信息平臺數據

5.2 輔助決策

系統為了方便建設項目審批，可以實現控制線檢測和輔助選址等輔助決策功能。

(1)控制線檢測

控制線管控是各類規劃編制、修改、審批的依據，是重點建設項目審批的前置條件。系統提供新增建設項目參照全市控制線檢測規則進行控制線符合性檢測的功能。用戶可在地圖中手繪初步選址范圍、也可外部導入矢量文件作為項目地塊范圍。執行控制線檢測后，系統檢測和分析建設項目與各類控制線的重疊范圍，統計項目地塊占用各類控制線的面積，并生成詳細的控制線檢測報告，用戶可對檢測報告進行下載保存。控制線檢測界面和檢測報告如圖6所示。

圖6 控制線檢測

(2)輔助選址

針對規劃實踐中建設項目難以落地的現象，系統應建立建設項目智能選址模塊。旨在保障建設項目的選址和布局與“多規合一”工作成果密切結合，優化建設項目選址的評估方法，保證建設項目順利落地，促進建設項目規劃選址流程的制度化、科學化。

用戶可根據擬選址項目情況在輔助選址頁面設置相應條件，設定項目類別、用地類型、建設規模等，并選擇一定行政區劃范圍或者通過手繪，劃定一個大致的選擇范圍以便選址。系統通過疊加和集成整合與空間規劃有關的專題地理空間數據、經濟社會數據以及涉及空間位置的各類專項規劃數據，依據用戶設置的相應條件，分析和評估建設項目擬占地范圍內及周邊的各種自然和社會環境條件、制約或者有利因素。執行輔助選址功能后，用戶可在彈出的頁面中查看符合條件的候選地塊，并定位至各地塊空間位置，如圖7所示，實現建設項目科學選址的輔助決策。

圖7 輔助選址

5.3 流程定制

依據全市建設項目流程優化成果，按照新的辦事指南，系統需要對建設項目審批辦理的業務流程通過平臺進行呈現，同時平臺需要對建設項目審批流程的全過程跟蹤監控與管理。

系統可以方便實現流程定制功能，系統管理員可以通過工作流定義工具，定義各種業務流程，設計人員通過工作流搭建工具，搭建具體的業務流程應用，并能方便地將搭建好的各種應用加入系統中，形成工作流應用環境。能夠把工作流要素(流程、用戶、角色、表單、權限等)按照一定規則和約定連接在一起，描述一個特定業務流程。適用于按事先定義好的任務順序自動運行的業務處理模式。主要包括以下功能：

(1)在流程定義中，提供直觀(圖、表)的定義流程屬性和組成流程的業務節點以及節點間關系。

(2)可以對流程中每個節點進行屬性定義。可以對每個節點業務處理的時間限定。可以調用系統資源(業務和崗位管理工具中定義的本業務的角色)，定義每個節點處理業務的操作者。根據具體業務要求，使用業務操作定制工具定義角色對節點操作的數據對象及權限。

(3)在流向定義中，可以定義每個角色在完成本節點任務后，業務需傳遞到下一個節點繼續處理，流向定義節點之間的連接關系、先后順序、流轉條件等。

(4)通過工作流引擎驅動所定制業務流程的運行，在運行過程中記錄、跟蹤、監控、督辦、查詢和統計工作流處理的活動狀態。

5.4 接口服務

為實現系統內部各子系統之間以及與外部系統的信息共享及審批聯動，應制定系統對接的接口標準規范，作為系統間對接的依據。系統接口包括外部接口和內部接口，外部接口主要是指與外部系統的數據接口和應用接口，外部系統包括銅陵市電子政務系統、數字銅陵地理空間按框架、規劃業務子系統、國土業務子系統、發改業務子系統等，系統間采用SOA的架構，應用松耦合集成，數據交換標準采用XML，軟件接口采用Web Service技術；內部接口是指“多規合一”聯合審批系統內部各個子系統之間的接口，各子系統間采用XML作為系統接口的數據交換標準，進行信息資源整合。

6 結 語

銅陵市“多規合一”聯合審批系統于2015年9月開始建設，2016年7月正式上線運行，目前系統已經實現所有建設項目全過程聯合審批，真正實現了“平臺之外無審批”。該系統的建設也是銅陵市政府推動政府職能轉變，深化“放管服”改革的重要成果之一，得到了社會各界的好評。