內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展 歷程與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方向

李瑩

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立時，全區(qū)共有3個縣級市，城鎮(zhèn)人口68.4萬，城鎮(zhèn)化率僅12%。在國家大政方針政策指引下，內(nèi)蒙古自治區(qū)以農(nóng)牧業(yè)發(fā)展為依托，加快工業(yè)化進(jìn)程，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化做好了準(zhǔn)備。“一五”期間，為了促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，國家開始對內(nèi)蒙古進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，有計劃地注入現(xiàn)代生產(chǎn)體系。以包鋼建設(shè)為啟動，從天津、遼寧、山東等地遷入工廠、工人并落戶于呼和浩特和包頭等地，同時吸納了大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)村牧區(qū)人口聚集到城市，使我區(qū)城鎮(zhèn)人口實現(xiàn)第一次飛躍。1959年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.8%。1961年，國家經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期，內(nèi)蒙古作為重點調(diào)整區(qū)域，大量壓縮基建項目，并動員城市職工和家屬返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，1964年全區(qū)城鎮(zhèn)化率下降到19.9%。之后一段時期，由于內(nèi)蒙古城市工業(yè)受阻，農(nóng)村商品經(jīng)濟衰落，全區(qū)城鎮(zhèn)化水平基本徘徊在21%至22%之間。

改革開放從根本上建立了推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新機制。十一屆三中全會后，內(nèi)蒙古在農(nóng)區(qū)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在牧區(qū)實行草畜雙承包責(zé)任制，使農(nóng)村和牧區(qū)的勞動生產(chǎn)率提高，剩余勞動力解放出來。同時改革開放的激勵政策使內(nèi)蒙古經(jīng)濟實力逐漸增強，二三產(chǎn)業(yè)的增長吸引了大量的農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)。經(jīng)濟快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)不斷升級、勞動力不斷轉(zhuǎn)移，以及戶籍制度改革實現(xiàn)了人力資本要素從農(nóng)村牧區(qū)向城鎮(zhèn)的流動，使小城鎮(zhèn)如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率從1978年的21.8%提高到1990年的36.1%。

進(jìn)入90年代后，世界經(jīng)濟進(jìn)入衰退期，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的矛盾顯現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨于緩慢。同時小城鎮(zhèn)粗放發(fā)展的弊端也逐漸顯露，城鎮(zhèn)人口的增速開始放緩，城鎮(zhèn)化率由1991年的37%提高到1997年的38.9%。

進(jìn)入新世紀(jì)，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率由1998年的39.95%提高到2013年的58.70%，城市建城區(qū)面積快速擴張，2013年城市建城區(qū)面積比2000年增加了613平方公里，相當(dāng)于翻了一番。隨著國家對土地市場和分稅財政體制改革不斷深化，以及亞洲金融危機對內(nèi)蒙古重要支柱產(chǎn)業(yè)的影響，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的主要動力。同時城鎮(zhèn)住房制度改革使住宅業(yè)成為自治區(qū)經(jīng)濟新的增長點，城市房地產(chǎn)市場繁榮為城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

2014年，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，內(nèi)蒙古開始轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為重點，以加快戶籍制度改革為抓手，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化;以提升城市承載力和現(xiàn)代化水平為抓手，使城市基礎(chǔ)設(shè)施與不斷增加的城市人口相適宜，并且更加注重城市的智能化、精細(xì)化管理;以增強城市的社會保障能力提升城市軟實力為抓手，加大對社會保障的支持力度，逐步提高基本社會保障支出占財政支出中的比重，加強非公企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險擴面工作，完善保障房建設(shè)體系，鼓勵企業(yè)、社會組織參與保障性住房的建設(shè)，增加保障性住房的供給主體。

踐行新發(fā)展理念，推進(jìn)內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

雖然內(nèi)蒙古不斷調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，使之與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要相一致、與提高百姓生活質(zhì)量相一致，城市建設(shè)與發(fā)展的質(zhì)量有了明顯提高，但也還存在一些不足，未來要以新發(fā)展理念為指引，推進(jìn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

崇尚創(chuàng)新為城市發(fā)展注入動力。2015年中央城市工作會議強調(diào)了創(chuàng)新對于城市發(fā)展的意義，認(rèn)為創(chuàng)新是城市發(fā)展的主動力，也是影響城市發(fā)展起落的深層原因。新時代，內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入提高城市發(fā)展質(zhì)量的轉(zhuǎn)型期，要通過完善城市功能，系統(tǒng)性提高城市公共服務(wù)水平，包括優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源、優(yōu)質(zhì)的營商和創(chuàng)業(yè)環(huán)境等，增強城市的吸引力，為城市創(chuàng)新打下堅實基礎(chǔ)。

注重協(xié)調(diào)實現(xiàn)城市均衡發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程中的不平衡問題很多，包括區(qū)域內(nèi)大中小城市發(fā)展不平衡、城市內(nèi)硬件和軟件發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化信息化發(fā)展不平衡等。2017年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達(dá)到了62%，而全區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43.96%。目前內(nèi)蒙古大中城市數(shù)量偏少，小城市比重偏高，且大中城市主要集中在西部，城市建設(shè)普遍“重地上輕地下”“重硬件輕軟件”。協(xié)調(diào)就是要解決城市發(fā)展中不平衡問題，實現(xiàn)城市內(nèi)、區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展。要堅持全面推進(jìn)的原則，在發(fā)揮好呼和浩特市等大城市引領(lǐng)作用的同時，依托城市群促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城市建設(shè)的地域差別。以通遼、赤峰為中心帶動內(nèi)蒙古東部地區(qū)發(fā)展，提升通遼、赤峰對接京津冀的戰(zhàn)略樞紐地位，通過推動蒙東地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚和一體化發(fā)展，培育東部城鎮(zhèn)密集地區(qū)的綜合競爭力和輻射帶動能力。增強城市的輻射帶動功能，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的雙輪驅(qū)動。

倡導(dǎo)綠色實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。城市不僅是集聚生產(chǎn)的最大場所，也是人們生活和消費的場所;不僅是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的核心，也是污染物排放的集中地。內(nèi)蒙古既是資源能源生產(chǎn)大區(qū)，也是消費大區(qū)，單位GDP碳排放較高，同時隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，在城市居民生活消費中的碳排放也在持續(xù)增長，因此倡導(dǎo)綠色發(fā)展、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市對于未來非常重要。內(nèi)蒙古要大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。同時，城鎮(zhèn)化從本質(zhì)上講也是一個提高經(jīng)濟效益、減少資源消耗和污染排放的過程，高密度的城鎮(zhèn)化模式對于城市建設(shè)節(jié)約資源、可持續(xù)發(fā)展有很大影響，因此內(nèi)蒙古應(yīng)該加快城鎮(zhèn)化的集聚發(fā)展以及農(nóng)村的集聚發(fā)展。更重要的是，綠色發(fā)展不僅僅是簡單的實現(xiàn)城區(qū)綠色化，而是要加強城市節(jié)能減排工作，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中注重節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和環(huán)保，建設(shè)生態(tài)城市、田園城市、海綿城市。

厚植開放讓城市更加包容和多元。對外開放不僅是基本國策，也是一個城市競爭力的體現(xiàn)。對外開放度越高，城市包容性越強，城市吸引力越大、活力更強。首先，堅持多元發(fā)展和對外開放的理念，依托“一帶一路”建設(shè)和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)，構(gòu)建對外開放新格局，利用國際國內(nèi)市場、資源的質(zhì)量和效益，以更加開放的胸襟和思維，不僅對人才、科技、資金開放，而且要對新興產(chǎn)業(yè)、管理方式開放。把更多的人、更優(yōu)的資源、更好的技術(shù)吸納進(jìn)城市發(fā)展之中，激發(fā)城市發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)城市多維全面發(fā)展。其次，根據(jù)內(nèi)蒙古地廣人稀的特點積極深化體制改革，包括探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，逐步提高中央財政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重，構(gòu)建有利于人口遷徙的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系，把更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育中，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)等。同時，城市之間要互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)設(shè)置堅持錯位和合作發(fā)展的理念，延長產(chǎn)業(yè)鏈，避免重復(fù)建設(shè)，增強城市對外開放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動性。

推進(jìn)共享是城市未來發(fā)展的趨勢。城市的高聚集度是共享的基礎(chǔ)，共享為城市發(fā)展提供更多可能性。要通過共享降低生活壓力，轉(zhuǎn)變消費結(jié)構(gòu)，降低生活成本，促進(jìn)人口自由流動，由過去的必須人才全面、設(shè)備齊全轉(zhuǎn)向依托“互聯(lián)網(wǎng)+共享組織”模式來解決，大大降低企業(yè)配置要求，促進(jìn)高端人才價值最大化，有利于創(chuàng)業(yè)活動的蓬勃發(fā)展。要在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的過程中注重公眾參與，調(diào)動市民作為城市主人的能動性和責(zé)任感，提高城市的民主化程度，真正實現(xiàn)共治共管、共建共享。要構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，發(fā)揮城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，加快要素向農(nóng)村流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展，使農(nóng)牧民與城鎮(zhèn)居民享有相同的公共服務(wù)，共享社會主義現(xiàn)代化的成果。要增加公共服務(wù)供給，通過合理配置公共資源，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，在資金、政策等方面加大對弱勢群體的幫助和支持，增強城市的保障功能。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院。本文系國家自然科學(xué)基金項目的階段性成果，項目編號71263033）

責(zé)任編輯：田旭東