深化政府債券管理市場化改革助力經濟金融高質量發展

張蘭宣

習近平總書記在6月28日二十國集團領導人峰會上關于世界經濟形勢和貿易問題的發言指出，“國際金融危機發生10年后，世界經濟再次來到十字路口。保護主義、單邊主義持續蔓延，貿易和投資爭端加劇，全球產業格局和金融穩定受到沖擊，世界經濟運行風險和不確定性顯著上升”。

今年上半年，我國堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持改革開放，經濟運行繼續保持在合理區間，延續總體平穩、穩中有進發展態勢。政府債券是財政政策與貨幣政策的結合點，是金融市場的核心基礎，加強政府債券管理，對于促進高質量發展、防范化解財政金融風險具有重要作用。面對新形勢新挑戰，財政部以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九大提出的創新和完善宏觀調控、加快建立現代財政制度、促進多層次資本市場健康發展、守住不發生系統性金融風險底線要求，認真做好政府債券發行工作，積極推進政府債券管理市場化改革，著力加強政府債券市場建設，充分發揮政府債券在保障經濟金融高質量發展方面的作用。

保持政府債券發行規模合理適度，

促進積極財政政策加力提效

黨的十九大以來，面對復雜嚴峻的國內外經濟形勢，在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，我國堅持穩中求進的工作總基調，經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段。與之相適應，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激，積極的財政政策加力提效，實施更大規模的減稅降費，著力化解地方政府債務風險，堅持結構性去杠桿，推動供給側結構性改革。

今年以來，全球經濟增長動力減弱，國內經濟下行壓力加大，財政部按照中央實施積極財政政策的決策部署，適當增加國債發行規模，加快地方政府債券（以下簡稱“地方債券”）發行使用進度。上半年，財政部發行國債約1.81萬億元，比上年同期增長約13.8%;指導36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）和新疆生產建設兵團發行地方債券約2.83萬億元，其中新增債券發行約2.18萬億元，完成全年限額的70.7%，有力保障了積極財政政策的實施，發揮了政府債券對穩投資、擴內需、補短板的積極作用，促進經濟社會持續健康發展。下半年，財政部將繼續密切跟蹤金融市場運行情況，合理安排國債發行節奏，督促各地加快地方債券發行進度，確保圓滿完成今年政府債券發行任務。

深化國債管理市場化改革，增強國債利率基準作用

黨的十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。利率是資金的價格，是金融資源市場化配置的指揮棒。作為無風險基準利率，健全的國債收益率曲線是多層次資本市場的定價基準。黨的十八屆三中全會明確提出“健全反映市場供求關系的國債收益率曲線”。近年來，財政部大力推進夯實國債收益率曲線基礎機制建設，以人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權（SDR）貨幣籃子為契機，建立了短期國債滾動發行機制，3個月期國債收益率成為SDR貨幣籃子中人民幣的代表性利率，獲得了國際社會認可。建立國債續發行機制，減少債券碎片，提高了中長期國債定價的有效性。開展國債做市支持操作，提高國債流動性，改善了國債收益率曲線數據質量。目前，涵蓋3個月期到30年期短、中、長期較為完整的國債收益率曲線已經形成，成為投資者判斷未來利率走勢、經濟增長和通貨膨脹趨勢的重要指標。同時，在配合做好5年期、10年期國債期貨上市的基礎上，2018年支持中國金融期貨交易所進一步豐富國債期貨交易品種，成功上市2年期國債期貨，豐富了投資者利率風險管理工具。

未來，隨著利率市場化進程的不斷推進，財政部將進一步完善國債市場監測和國債做市支持機制，積極推動在銀行間債券市場推出國債預發行，研究國債發行繳款實行券款對付（DVP）模式，改善國債流通質量和價格形成機制，夯實國債收益率曲線的形成基礎，更好發揮國債利率作為金融市場“風向標”的作用。

完善地方政府舉債融資機制，

更好發揮對穩增長、防風險的支撐作用

黨的十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。地方政府債務管理是攻堅戰的重要領域，近年財政部積極指導各地做好地方債券發行工作，圓滿完成新增債券發行任務，順利開展地方政府存量債務置換，有效減輕了地方政府的債務付息負擔。同時，積極推進地方債券發行管理改革，基本建立起涵蓋發行方式、信息披露、信用評級、流動性管理等較為規范、透明的地方債券管理機制，有效防范地方政府債務風險，保障了財政的可持續性。

今年以來，財政部繼續深化地方債券發行機制改革，督促地方財政部門、承銷團成員等主體強化市場化意識，不同地區地方債券與國債的利差開始分化，東部地區地方債券與國債的利差多為25個基點，東北和中西部地區地方債券與國債的利差較大，部分省份達到50多個基點。地方債券發行定價市場化水平穩步提升，投資價值日益顯現，二級市場流動性有所提升。同時，積極拓寬地方債券發行渠道，啟動地方債券柜臺發行工作，今年3月，寧波市、浙江省、四川省、陜西省、山東省、北京市等6省市首批通過商業銀行柜臺發行地方債券，個人和中小機構認購踴躍，個人投資者占比約37%。6月，海南、上海、廣東、廣西等4省區市通過商業銀行柜臺發行地方債券，個人投資者認購占比進一步提高，達到52%。商業銀行柜臺發行地方債券業務的順利推出，更好地滿足了個人和中小機構投資需求，豐富了投資者群體，并促進城鄉居民增收，增強了人民獲得感，得到各方面普遍認可。

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，從開大前門、嚴堵后門、加強管理、促進發行等方面，對新形勢下加強地方債券管理、防控地方政府債務風險提出了新的要求。財政部將按照要求，進一步深化地方債券發行管理改革，完善地方債券信息披露和信用評級，健全地方債券市場運行機制，提升地方債券二級市場流動性，開好地方政府規范舉債的“前門”，為打好防范化解重大風險攻堅戰，確保財政可持續發展提供有力保障。

不斷提高政府債券市場對外開放程度，

豐富政府債券投資者結構

近年來，財政部不斷提高政府債券市場對外開放程度，目前已有匯豐銀行、花旗銀行、渣打銀行、摩根大通銀行四家外資銀行加入我國國債承銷團。財政部協調中央國債登記結算有限責任公司、中國證券登記結算有限責任公司，在國債上市前公布其國際證券識別碼，便利國際投資者投資我國國債。國際貨幣基金組織、世界銀行聯合修訂的《公共債務管理指南》，亞洲開發銀行所屬亞洲債券市場倡議秘書處發布的《發展債券市場的良好實踐》等，都對我國國債市場予以充分肯定，并將其作為成功經驗向其他國家推廣。同時，今年財政部首次在澳門發行人民幣國債，自2009年起連續11年在香港發行人民幣國債，為國內機構境外融資提供了定價基準，也受到了全球投資者的歡迎。與此同時，近年來外資機構（含境外機構和境內外資機構，下同）持有我國政府債券的余額不斷提高。以國債為例，2019年6月末，外資機構合計持有我國內債余額約1.39萬億元，比上年同期增長約19.7%，其中境外央行持有我國內債余額約1萬億元，比上年同期增長約20.1%。未來，財政部將進一步推動政府債券市場對外開放，提高外資機構投資政府債券的便利化程度，更好地滿足外資機構的投資需求。

推進政府債券市場基礎設施統籌監管和互聯互通，

提高政府債券市場運行效率

基礎設施是政府債券市場平穩運行的基石。以基礎設施為支撐，經過多年發展，我國政府債券市場建設取得重要進展，其中，國債一級市場達到國際先進水平。但與發達國家相比，我國政府債券市場存在一定程度的分割，銀行間市場和交易所市場在交易機制、投資者群體、托管結算方式等方面各有不同，影響了市場運行效率。從國際經驗看，發達國家證券市場一般采用多個交易平臺與統一的托管結算機構直聯的市場架構，一方面可滿足投資者多樣化需求，另一方面可實現托管結算后臺的規模效應，便利統籌監管和提高市場運行效率。從未來發展看，建設與大國經濟體相適應的政府債券管理制度，需要積極推進政府債券市場基礎設施統一互聯和統籌監管工作，推動形成托管結算機構、交易平臺互聯互通的市場架構，為財政可持續籌資和金融市場健康發展奠定良好基礎。

責任編輯：鹿寧寧??羅邦敏