加速推進我國縣域城鎮(zhèn)化的思考和建議

冀 潛/ 文

縣域城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化體系中最基礎的組成部分。就大中城市而言，隨著越來越多的農村人口的涌入，交通擁堵、住房緊張、就業(yè)困難等“城市病”越來越嚴重。就鎮(zhèn)區(qū)而言，由于設施差、就業(yè)機會少、預期收益低、缺乏城市文明等原因，對農民缺乏吸引力。而縣城一頭連著大中城市，一頭連著鄉(xiāng)村，既具備大城市的文明，又與小鎮(zhèn)一樣有親近農民家園的優(yōu)勢。因此，無論是本地人口的城鎮(zhèn)化，還是城鎮(zhèn)化外來人口本地化，縣城無疑都將是我國新一輪城鎮(zhèn)化的主要空間載體。

以縣城為核心的縣域城鎮(zhèn)化，其推進意義在于：首先，能促進縣域農業(yè)的發(fā)展。農民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移，使有限的土地向資源配置效率更高的地方集中，提高了土地經(jīng)營的集約化程度，推動了縣域農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。其次，能推進縣域工業(yè)化發(fā)展。縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展促使大量鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，為縣域工業(yè)化提供了集聚效益，降低了工業(yè)生產(chǎn)及交易成本。第三，能進一步加速農村剩余勞動力的有序轉移。通過合理調整、優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等結構，能引導農村剩余勞動力加速向縣城及鎮(zhèn)區(qū)轉移，增加農民收入，這不失為治愈我國“城市病”和“鄉(xiāng)村病”的一劑良方。

為了解我國縣域城鎮(zhèn)化進展情況，發(fā)現(xiàn)推進過程中存在的問題，提出促進城鎮(zhèn)化又快又好發(fā)展的對策建議，鄧州市統(tǒng)計局在轄區(qū)內開展了相關調研。

鄧州地處豫西南與鄂西北交界部位，是豫西南門戶。2018年，鄧州戶籍總人口179.3 萬，常住人口134.8 萬，城鎮(zhèn)化率達到42.08%；地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)429.92 億元，三次產(chǎn)業(yè)比為20.7:36.1:43.2，其農業(yè)占比遠高于河南全省和全國，也高于其所在的南陽市，是傳統(tǒng)的農業(yè)大縣（見表1）。研究表明：一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，與其農業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中所占的比例呈顯著的負相關關系——農業(yè)占比越高，城鎮(zhèn)化率越低；農業(yè)占比越低，則城鎮(zhèn)化率越高。

表1 城鎮(zhèn)化率與農業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中占比關系表（2018 年數(shù)據(jù)）

此次調研，除搜集相關資料（包括統(tǒng)計部門資料、勞動部門資料等）外，還組織力量在鄧州城區(qū)所轄古城、花洲和湍河三個街道辦事處進行了專題調查。借助全國1%人口抽樣在三個辦事處各抽中的五個小區(qū)基礎上，再擴大樣本點，共抽樣調查了30 個小區(qū)，每個小區(qū)平均100 戶左右，人數(shù)300 人左右。同時又委托教育系統(tǒng)，對2017 和2018 戶籍在鄧州城區(qū)外進入城區(qū)上學的中小學生及其家庭進行了全面調查。調查目的是力圖從鄧州市城區(qū)人口變動以及就業(yè)情況的視角，探索我國縣域城鎮(zhèn)化這一重要課題。

一、調查情況

1. 城區(qū)常住人口突破40 萬，其中外來人口超過1/3

鄧州城區(qū)常住人口已突破40 萬人，其中外來人口占35.4%。外來人口包括戶籍在鄧州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市外省內、省外三種情況，分別占城區(qū)外來人口的95.2%、3.9%和0.9%，說明市內流入占了絕大多數(shù)。

2. 務工經(jīng)商和孩子上學是農民進城的主要原因

外地進城人員中，務工經(jīng)商和工作就業(yè)占的比例最大，為33%；居第二位的是孩子上學，以及家長的陪讀、隨遷等相關情況，占30.6%；為改善生活條件進城的，占7.3%；其他原因，如婚嫁、房屋拆遷等進城的，占29.1%。

3. 外來勞動力達9 萬人

城區(qū)外來人口中，年齡在15—64 周歲的，即勞動力有9 萬人左右。其中：從事第一產(chǎn)業(yè)的占15.7%，第二產(chǎn)業(yè)的占9.2%（工業(yè)僅占3.3%，建筑業(yè)占5.9%），第三產(chǎn)業(yè)的占31.1%（批發(fā)零售業(yè)占12.1%，居民服務、修理業(yè)占6.9%，住宿餐飲業(yè)占5.7%，其他服務業(yè)占6.4%），未就業(yè)的占44%（在校學生占31%，應就業(yè)未就業(yè)勞動力占13%）。

4. 外來中小學生及其家庭呈快速增長的態(tài)勢

2017 年、2018 年每年來鄧州城區(qū)上中小學的學生約8000人，其中在寄宿制學校居住的占17.2%；在城區(qū)家中居住的占82.8%，推算鄧州城區(qū)每年由此新增家庭6500 多戶，新增人口約2.6 萬人。這部分家庭的住房來源有四種情況：購買占62.7%，自建占13.7%，其他來源占6.3%，租賃占17.3%（約1000多戶，可視為潛在的購房戶）。

二、目前鄧州市城鎮(zhèn)化的主要特征

城區(qū)人口變動及就業(yè)情況與城市化高度相關。結合相關資料，對城區(qū)人口變動及就業(yè)情況進行分析，可以看出鄧州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些特點。

1.發(fā)展速度縱向比較快，橫向比較慢

從有關統(tǒng)計資料看，自2010 年以來，鄧州市城鎮(zhèn)化率每年都以接近2%的速度在推進。照此速度，到2020 年將達到46%的水平。盡管縱向比較不算慢，但距到2020 年達到50%的目標尚有一定差距，所以，鄧州市城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度應再快一些。但是橫向上與洛陽、焦作、鞏義、永城等城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的市縣相比，鄧州城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的差距是明顯的，這些地區(qū)在2017 年之前均已經(jīng)超過了50%；與河南和全國平均水平比，鄧州當前分別還相差9.63 和17.5 個百分點。（見表2）

表2 全國、河南省、鄧州市2010—2018 年城鎮(zhèn)化率單位：%

2. “半城市化”現(xiàn)象普遍“半城市化”是指進城農民處在“半城半鄉(xiāng)”的狀態(tài)。從此次調查情況看，主要包括三種情形：一是在城區(qū)購房以后，家庭成員都在城區(qū)工作生活，但與農村沒有切斷經(jīng)濟關系和人際關系；二是在城區(qū)買房以后，實際上并未在城區(qū)生活工作，只是農村的父母來居住或者空置，而其外出其他城市務工維持生計；三是在城區(qū)購房后，妻子帶孩子在城區(qū)讀書，父母在老家務農，而其外出務工。這種“半城市化”現(xiàn)象的存在，雖沒有達到完全城市化的標準，存在著農村人口基數(shù)得不到有效減少，但是切合當下農民生活的實際，對于實現(xiàn)城市與農村的融合發(fā)展、同步發(fā)展有著重大的現(xiàn)實意義。“半城市化”人群可以將城市的資源帶入農村，實現(xiàn)農村經(jīng)濟社會的發(fā)展，同樣也能將農村的資源帶入城市，既豐富了城市的文化生活，也促進了城市的發(fā)展。“半城市化”也是城市化進程中的一個必然過程。一些在城市中無法獲得較高收入實現(xiàn)完全城市化的人，農村的務農收入或者其他財產(chǎn)性收入可以幫助其實現(xiàn)城市化。隨著農村承包地和宅基地等增值空間越來越大，愿意放棄承包地和宅基地的人將越來越少，這就導致“半城市化”狀況將會持續(xù)更長的時間。所以應該肯定“半城市化”這種現(xiàn)象的積極意義，主動適應這種現(xiàn)象的存在。

3. 戶籍人口異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯

鄧州是全國勞務輸出大縣。從統(tǒng)計資料看，2018 年全市戶籍人口接近180 萬人，常住人口134 多萬人，意味著全市凈流出到市外的人口約有46 萬人，外出現(xiàn)象明顯。據(jù)勞動部門提供的資料，鄧州市2018 年外出務工人員40 多萬，主要集中在東南沿海、環(huán)渤海灣和京津等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，以從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，包括服裝鞋帽加工行業(yè)、電子行業(yè)、建筑業(yè)等。而這部分人的異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，是比較普遍的。

三、鄧州市城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題

1. 工業(yè)支撐能力較弱

由于技術落后、人才匱乏等原因，目前鄧州工業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，產(chǎn)品結構單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短，抗風險能力弱，創(chuàng)新發(fā)展能力不強，大型骨干企業(yè)缺乏。從第二產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結構中的占比看，鄧州2018 年只有36.1%，低于河南45.9%的平均水平，也低于全國40.7%的平均水平。鄧州工業(yè)總體上呈現(xiàn)出不大、不強的特點，尤其是缺少帶動力強的龍頭企業(yè)，產(chǎn)業(yè)之間關聯(lián)度低，帶動就業(yè)能力弱，在很大程度上削弱了工業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐作用。

2. 城鎮(zhèn)規(guī)劃較為混亂

由于受到經(jīng)濟、科技、人才等多方面因素的制約，鄧州城鎮(zhèn)規(guī)劃較為混亂。一是城區(qū)規(guī)劃將居住用地及商業(yè)用地規(guī)模擴得過大，影響了公共設施建設，導致公共設施建設落后，公共服務不到位，出現(xiàn)了城市交通擁堵、孩子入學難等問題，不利于城市化快速推進；二是鎮(zhèn)域規(guī)劃不科學，公共服務設施等配套嚴重不足；三是村莊規(guī)劃布局不明晰，缺少村民的參與。

3. 農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程緩慢

近年來，鄧州在土地流轉、新型經(jīng)營主體培育、社會化服務等方面進展明顯，但小而分散的經(jīng)營方式對農業(yè)的根本性制約并未有效緩解。農業(yè)發(fā)展缺乏龍頭企業(yè)帶動，科技含量低，品牌少。農副產(chǎn)品加工雖具備一定規(guī)模，但存在著產(chǎn)業(yè)鏈條短、精深加工不夠（農產(chǎn)品粗加工和一般加工占比高達90%以上）等關鍵問題。這些，都影響了農村勞動力的進一步對外釋放。

四、加速推進鄧州城鎮(zhèn)化對策

（一）規(guī)劃發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決進城人員就業(yè)問題

目前鄧州城區(qū)外來人口中，應就業(yè)未就業(yè)的勞動力有1.2萬人。為使這部分人安居樂業(yè)，真正融入城市生活，同時為未來快速的新型城鎮(zhèn)化進程提供充足的就業(yè)支撐，中心城區(qū)應實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉型。目前城區(qū)工業(yè)不大不強，三產(chǎn)發(fā)展屬于自發(fā)、零星狀態(tài)，支柱不明晰。建議規(guī)劃發(fā)展就業(yè)吸納能力強的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務性行業(yè)，如服裝鞋帽加工、流通市場建設等，來支撐人口的就地轉移，與外出務工人員的回流。

（二）加強城市基礎建設，穩(wěn)步提升城市功能

主要包括三個方面：①加強學校建設。近年來每年進城上學的中小學生約8000 人，現(xiàn)有學校班級人數(shù)普遍較多，解決入學問題的途徑以建新校為宜。這就需要有關部門搞好規(guī)劃，政府加大投入，教育系統(tǒng)精心實施。②加大市政建設力度。為跟上日益加快的城市化步伐，應切實加大市政建設力度，在諸如道路、車站、公共設施、水電氣暖供應等方面，合理規(guī)劃，加大投入，補上欠賬，完善體系，不斷增強中心城區(qū)對外來人口的吸引力。③優(yōu)化商品房、廉租房、經(jīng)濟適用房等住房供應，滿足進城人員的居住需求。

（三）加強對農村青壯年勞動力的勞動技能培訓，提高就業(yè)率

部分農民進城后，由于缺乏勞動技能而找不到工作，進而會帶來一系列的問題。因此，一定要重視勞動技能培訓，提前謀劃，加大投入，加強組織。為切實提升農村勞動力素質，勞動技能培訓一定要有針對性。要重點對45 歲以下、特別是40 歲以下農村勞動力進行培訓，使他們進城后能順利就業(yè)，養(yǎng)家糊口，盡快融入城市生活，變成真正的市民。這樣既提高了城市就業(yè)率，又提升了城鎮(zhèn)化的質量。

五、結語

鄧州在推進城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，在全國，尤其是在中西部地區(qū)具有普遍性。解決鄧州相關問題的對策，對全國縣域城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有借鑒意義。縣域城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化體系中最基礎的組成部分，也必將是我國新一輪城鎮(zhèn)化的主要空間載體。縣域城鎮(zhèn)化能否實現(xiàn)高質量發(fā)展，直接關系到我國城鎮(zhèn)化的整體質量。本文在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導下，研究了農業(yè)大縣鄧州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐路徑，以期為欠發(fā)達縣（市）加速推進城鎮(zhèn)化提供新的思路，有效指導縣域城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

關于縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路，需要強調的是：一定要放在開放的大格局下來謀劃，要與時俱進、實事求是，不能好高騖遠、照抄照搬。一是要認真分析縣域與外部的關系，重視就地與異地兩種不同的城鎮(zhèn)化道路。二是要在開放的格局下推動形成縣域差異化的城鎮(zhèn)功能定位。比如，有的縣成為大城市的“后花園”，有的專注于建設農產(chǎn)品物流中心，有的則承接城市產(chǎn)業(yè)轉移并進行配套而成為特色產(chǎn)業(yè)集聚地等。三是要在開放的環(huán)境下找到縣域城鎮(zhèn)化的適宜載體。近年來，特色小鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為縣域城鎮(zhèn)化的重點載體，發(fā)展很熱。但到底哪些特色小鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)能建起來、活下去、有前景？應按照什么樣的開發(fā)時序去推動興建？都需要在開放的環(huán)境下制定計劃，做各類深度考量。