第三次全國土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查工作建議

楊春雨

摘要：土地調(diào)查的目的是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務(wù)，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國土資源管理的需要。基于此，本文主要對第三次全國土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查工作建議進行分析探討。

關(guān)鍵詞：第三次全國土地調(diào)查;年度變更;調(diào)查工作建議

1、前言

第二次全國土地調(diào)查較首輪土地調(diào)查，從法律制度建設(shè)、調(diào)查方法、調(diào)查技術(shù)手段、資料保存方法、信息交流與共享等各個方面都有跨越式發(fā)展與進步，調(diào)查成果更加精確，基本能夠滿足當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展需要。但受調(diào)查時間、調(diào)查經(jīng)費、科技水平等的限制與制約，現(xiàn)行土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查工作在調(diào)查實施的科學(xué)高效性、調(diào)查成果的科學(xué)完善性及與其他部門行業(yè)管理的業(yè)務(wù)銜接等方面仍然存在許多漏洞與不足。

2、二次調(diào)查成果應(yīng)用及其重要性分析

2.1在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中的應(yīng)用

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編要在二次土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，按照最新的土地規(guī)劃分類體系進行調(diào)整，得到各類用地轉(zhuǎn)換結(jié)果，并標(biāo)注到規(guī)劃基期土地利用現(xiàn)狀圖上。二次土地調(diào)查土地利用數(shù)據(jù)庫，按照國家統(tǒng)一的土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，以地理信息系統(tǒng)為圖形平臺，以大型的關(guān)系型數(shù)據(jù)庫為后臺管理數(shù)據(jù)庫，存儲各類土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對土地利用的圖形、屬性、柵格影像空間數(shù)據(jù)及其他非空間數(shù)據(jù)的一體化管理，數(shù)據(jù)完整，信息全面，可最大程度滿足規(guī)劃的需要。

2.2在建設(shè)用地審批及批后監(jiān)管中的應(yīng)用

通過二次土地調(diào)查形成的數(shù)字化地籍成果可加快建設(shè)用地“批、供、用、補、查”綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)，從而健全建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管，切實預(yù)防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等現(xiàn)象的發(fā)生。其主要監(jiān)管內(nèi)容有：土地利用規(guī)劃、計劃執(zhí)行情況、土地審批及土地征收情況、土地供應(yīng)、項目用地開發(fā)利用等情況。

2.3在土地開發(fā)整理中的應(yīng)用

二次土地調(diào)查成果在土地開發(fā)整理項目的選址、開發(fā)整理前后耕地動態(tài)監(jiān)測等工作中得到廣泛應(yīng)用。項目選址時，打開二次調(diào)查土地利用現(xiàn)狀圖、參考影像圖，可以方便快捷地對所選地塊的地形、地類及距離道路、渠道、河流、水庫的遠(yuǎn)近和周邊農(nóng)用地土地利用情況等查詢分析，為開發(fā)整理項目選址爭取時間、提高工作效率。同樣，年度及時更新的影像圖，為對比整理前后的土地利用狀況提供直觀圖像，是考核土地整理工作的直接參考依據(jù)。

2.4在土地征收中的應(yīng)用

土地征收是國家為公共利益需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。可利用二次土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查成果，經(jīng)實地調(diào)查核實后，利用GIS軟件直接統(tǒng)計征收范圍內(nèi)各類用地的面積、位置和權(quán)屬等，并匯總擬征收土地總面積，形成土地征收補償安置和有關(guān)稅費的繳納依據(jù)。同時，將新增建設(shè)用地范圍及時更新到土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中，可實現(xiàn)調(diào)查成果實時更新。

2.5在實施數(shù)字國土工程、推進國土資源管理信息化方面的應(yīng)用

國土資源信息化建設(shè)最重要的工作，一是國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及圖件的數(shù)字化，進而建立國土資源數(shù)據(jù)庫;二是對國土資源各項管理工作規(guī)范化、程序化，建立滿足管理業(yè)務(wù)需要的軟件系統(tǒng)，對國土資源數(shù)據(jù)庫進行動態(tài)更新，保持基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件的現(xiàn)勢性。以土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)為基礎(chǔ)和依托，建立相應(yīng)的計算機評價模型，進行土地適應(yīng)性評價、耕地后備資源評價、農(nóng)用地分等定級、耕地產(chǎn)能核算等工作，廣泛應(yīng)用到土地利用管理各個方面，顯示“以圖管地”的巨大優(yōu)越性，提高土地基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理的現(xiàn)代化。第二次全國土地調(diào)查的最終目的是土地調(diào)查成果在社會經(jīng)濟發(fā)展和國土資源管理事務(wù)中得到廣泛應(yīng)用。土地調(diào)查內(nèi)容的豐富全面性、數(shù)據(jù)的規(guī)范準(zhǔn)確性、資料的完善性、成果的現(xiàn)勢性為調(diào)查成果的廣泛應(yīng)用奠定了堅實基礎(chǔ)。隨著二次調(diào)查成果在社會經(jīng)濟管理事務(wù)各個方面的不斷深入應(yīng)用，其基礎(chǔ)性、支撐性、權(quán)威性和重要性日益凸顯，為新一輪土地調(diào)查更新工作提出更高的質(zhì)量要求。

3、第三次土地調(diào)查及年度變更調(diào)查建議

3.1行政界線及權(quán)屬界線調(diào)查精準(zhǔn)化

二次土地調(diào)查縣級以上行政界線，國家以1：5萬民政部門確認(rèn)的行政界作為控制界線，統(tǒng)一計算下發(fā)控制面積。小比例尺的民政界線顯然不能適應(yīng)大比例尺土地調(diào)查的需求，在不少地方因行政界線精度問題引發(fā)了不少矛盾。雖然國家通過變更調(diào)查進行了局部的界線調(diào)整，但從根本上不能解決問題。建議在開展第三次全國土地調(diào)查前與民政部門等相關(guān)部門銜接，提前開展新一輪更大比例尺的行政界線更新調(diào)查工作，利用最新調(diào)查成果開展新一輪土地調(diào)查。鄉(xiāng)級行政界線和村級以下權(quán)屬界線二次調(diào)查時受調(diào)查時間的限制，大多地方都直接利用了原有土地利用數(shù)據(jù)庫權(quán)屬界線或直接矢量化轉(zhuǎn)繪了一調(diào)成果資料，而未實際開展實地調(diào)查。三調(diào)建議利用最新農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證調(diào)查成果，進一步核實確認(rèn)，確保權(quán)屬界線精準(zhǔn)長久穩(wěn)定，增強權(quán)威性，減少土地權(quán)屬糾紛。

3.2報備城市建制鎮(zhèn)范圍，確保城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍與農(nóng)村調(diào)查建制鎮(zhèn)范圍無縫銜接

建議在開展第三次全國土地調(diào)查前，在已有城市邊界劃定工作的基礎(chǔ)上，進一步制定規(guī)范，細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)邊界的劃定，統(tǒng)一向國家進行報備，按照報備范圍，范圍內(nèi)開展城鎮(zhèn)地籍細(xì)化調(diào)查，范圍外開展農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，做到城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍與農(nóng)村調(diào)查建制鎮(zhèn)范圍完全一致，更利于地籍管理和面積統(tǒng)計。

3.3開展1：5000或更大比例尺土地調(diào)查

二次調(diào)查以1：10000衛(wèi)星遙感影像為底圖開展調(diào)查，形成了覆蓋全國的1：10000土地利用數(shù)據(jù)庫。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)在國土資源管理業(yè)務(wù)中的深入應(yīng)用，1：10000現(xiàn)狀庫已不能滿足現(xiàn)實管理的需求。因此，建議開展1：5000或更大比例尺土地調(diào)查數(shù)據(jù)采集，去除現(xiàn)狀庫中零星地物等點狀地物和線狀地物等不合理地籍要素，以圖斑形式進行采集所有現(xiàn)狀要素，減小土地利用數(shù)據(jù)自身的邏輯錯誤。

3.4減少行政干預(yù)，嚴(yán)控質(zhì)量

土地調(diào)查的對象是客觀存在的土地利用現(xiàn)狀，決定了調(diào)查成果的客觀性。建議三調(diào)進一步完善土地利用現(xiàn)狀分類，杜絕地方因土地管理需要篡改地類，杜絕有意調(diào)整調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)，更不能因行政目的偽造調(diào)查成果。成果的檢查驗收不能流于形式，完善檢查、整改、驗收辦法，確保調(diào)查成果客觀質(zhì)量，進一步增強調(diào)查成果權(quán)威性。

3.5數(shù)據(jù)庫建設(shè)及年度變更調(diào)查技術(shù)要求應(yīng)盡量簡化

土地利用數(shù)據(jù)庫是土地調(diào)查的關(guān)鍵成果，受基層國土部門調(diào)查人員業(yè)務(wù)能力的限制，土地利用數(shù)據(jù)庫的建設(shè)及其變更各地大多都依托作業(yè)技術(shù)單位來完成，增加了土地利用數(shù)據(jù)庫在日常土地管理實際應(yīng)用的局限性。建議進一步簡化土地利用數(shù)據(jù)庫及其年度變更調(diào)查技術(shù)難度，增強基層土地管人員的操作實踐和應(yīng)用，進一步減少地方調(diào)查更新成本，適當(dāng)調(diào)整各級土管部門調(diào)查更新職責(zé)，縣級部門工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的提取上，調(diào)查技術(shù)問題盡可能上提，由省、市級主管部門集中解決完成。

4、結(jié)語

通過認(rèn)真分析第二次全國土地調(diào)查成果日益應(yīng)用的重要性，總結(jié)調(diào)查成果存在的問題與不足，并提出相應(yīng)對策和建議，以期能夠在新一輪全國土地調(diào)查中得到實施與應(yīng)用，從而進一步完善全國土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查業(yè)務(wù)、完善土地調(diào)查成果，提高調(diào)查效率、增強調(diào)查成果應(yīng)用性，完善土地調(diào)查制度等。

參考文獻：

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（作者單位：河北省地礦局第五地質(zhì)大隊）