“三塊地”改革試點為何再延期

黃曉芳

近日，關于農村土地制度改革的新聞廣受關注。專家認為，現行土地管理制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題已經凸顯，改革勢在必行;試點期限延長，有利于解放思想、大膽探索，加強統籌協調，形成了可復制、可推廣、有利于法律修改的制度創新成果。

最近，一則農村土地制度改革的消息頗為吸引眼球：全國人大常委會第七次會議決定，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點繼續延期至2019年年底。這三項制度改革，通常稱之為“三塊地”改革。那么，今年為何繼續延期？改革對農村乃至城市土地供應有何影響？未來改革著力點在哪里？

有關專家表示，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革涉及多方面利益調整，必須審慎穩妥推進。

改革勢在必行

目前，我國實行城鄉各異土地管理制度，城市實行的是土地國有制，農村實行的是土地集體所有制。適用的法律分別為《土地管理法》《城市房地產管理法》和《農村土地承包法》。

這一制度，在推進經濟發展上曾發揮了巨大作用，但其副作用近年來也久受詬病。其一，城鄉土地存在巨大價差，利益分配存在失衡。除公益用地外，城市建設用地實行招標拍賣、掛牌出讓制度，市場化程度很高。農村集體建設用地要進入這一市場，必須先由地方政府征收為國有，由此產生巨大價差，賣地收入也因此在地方財政中占有相當大比重。但在利益分配時，被征地農民利益有時沒有得到合理體現。其二，城鄉建設用地市場分而治之，難以有效協調。農村宅基地難以進入市場，造成空置、浪費嚴重。城市用地緊張，也造成房價高企。

中國人民大學教授劉守英表示，現行土地管理制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題已經凸顯，改革勢在必行。

為此，2014年12月份，中央全面深化改革領導小組和中央政治局常委會審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。授權期限截至2017年12月31日。

2017年年底，人大常委會決定試點延期至2018年年底。此次人大常委會有關會議，又決定繼續延期至2019年年底，且同時審議了《土地管理法》《城市房地產管理法》修正案草案。

利于農民增收

在四川省成都市郫都區唐昌鎮戰旗村，有一條獨具川西風格的旅游商業街，名為“第五季香境”，這里原是村集體辦的復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓。2015年9月份，這塊面積為13.447畝的集體經營性建設用地掛牌拍賣，以每畝52.5萬元的價格出讓給四川邁高旅游公司。這是全國第一個以集體經營性建設用地入市為依托的田園綜合體項目。

在試點的33個地區，類似的舉措推動了城鄉統一建設用地市場建設。自然資源部部長陸昊表示，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經營性建設用地納入國有建設用地市場公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭。

作為硬幣的另一面，集體建設用地直接入市可能帶來的一個直接結果是，征地范圍得以縮小。由于現行法律規定土地征收是城市建設用地的唯一途徑，各項建設需要用地的，都必須依法申請使用國有土地。這樣一來，當發展需要用地、存量土地又有限的時候，征地范圍很難僅局限在公益范圍，導致征地邊界不清、范圍不斷擴大。因此，在敞開集體建設用地直接入市這個口子后，征地改革圍繞“程序規范、補償合理、保障多元”的目標，探索公益性用地目錄，建立征地負面清單，縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規模。

作為試點的成果之一，此次提交審議的《土地管理法》《城市房地產管理法》修正案草案中，刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

同時，宅基地改革健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居權利的同時，實現了農村土地的節約集約利用。農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民財產性收入。

自然資源部公布的數據顯示，截至目前，33個試點縣（市、區）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

推進制度創新

國務院關于“三塊地”改革試點情況的總結報告提出，33個試點縣（市、區）改革推進還不夠平衡，一些試點地區試點項目數量不夠多;一些試點地區村級土地利用規劃編制、宅基地確權登記頒證等基礎工作還比較薄弱。從點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足。

劉守英表示，從各地試點情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發達地區，在欠發達地區同樣有需求，需要不斷加強頂層設計和地方創新，以問題為導向，推進制度供給。

綜合來看，未來在征地制度改革上，將繼續縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規模，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在集體經營性建設用地入市上，將繼續細化明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施。在宅基地改革上，將繼續健全宅基地權益保障方式。

需要注意的是，當前的農村土地制度改革，并不是給“小產權房”開口子。按照政策要求，農村集體建設用地入市，在試點區域只允許集體經營性建設用地入市，非經營性集體建設用地不得入市，且入市要符合規劃、用途管制和依法取得的條件。也就是說，此舉更多的是為工商業提供生產經營用地，并不允許用這些土地搞房地產開發，城里人到農村買房置業是不允許的。

此外，改革將按中央“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了”的要求，審慎穩妥推進，是急不得的。

專家視點

農業部農村經濟研究中心主任、中國民生研究院學術委員會副主任宋洪遠：

宅基地的三權分置改革是深化土改的重點、難點。宅基地的三權分置改革，在方法論上我們借鑒了承包地的三權分置改革。第一是要搞確定登記頒證;第二是三權分置;第三是通過三權分置來適度放活宅基地的使用權。

現在宅基地情況非常復雜，有的沒有宅基地，比方說我一家有幾個男孩，孩子長大了要結婚，原來就有一處宅基地，他沒有宅基地。有的是宅基地剩余，還是空閑。比方說原來都是女孩，女孩都出嫁了，老人可能也去世了，這宅基地就是空閑的。怎么處置？有的是有人沒有地，有的是有地沒有人。還有過去形成的一些歷史問題，可能一戶多宅。按照要求是一戶一宅，可能有的是一戶有多處宅子，或者兩處或者三處，這樣一些具體問題都需要摸清家底來進行研究。

中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平：

《土地管理法（修正案）》中關于宅基地自愿有償退出與農村集體經營性建設用地入市的相關修改，均屬于原則性規定。

一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法現有范圍內已經可以完成，而涉及宅基地“三權分置”和集體經營性建設用地入市的，還需要對憲法、物權法等多個上位法進行修改，在上位法還未修改完畢的當下，土地管理法難以直接自行突破。另一方面，要真正建設城鄉統一的建設用地市場，還有諸多基礎性的前置改革尚未完成。比如如何確定與之適應的集體土地權益和權能、如何建立對土地市場交易和利益分配等行為規則、如何實現對新土地市場的管理等，都有待討論。