北京市城鄉一體化發展的問題及規劃建議

李燕 龐平

摘要：北京作為國家首都、人口特大城市和高度城鎮化地區，其城鄉一體化發展過程中既存在普適性也存在特殊性。本文從北京市城鄉一體化發展的階段、特征入手，重點剖析北京市城鄉一體化發展過程中的生態環境、土地制度、規劃管理及城鄉差距問題。在此基礎上，從化解北京市前期快速工業化和城鎮化階段的遺留問題、聚焦北京市城鄉一體化新階段出現的新問題及破除城鄉二元結構的重要制度問題出發，提出高質量推進北京市城鄉一體化發展的相關規劃建議。

關鍵詞：城鄉一體化；規劃管理；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.012？中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）02-0075-05？文獻標識碼：A？？？？

Study on Problems and Planning Proposals of Urban-Rural Integration in Beijing

LI Yan， PANG Ping

[Abstract] As a national capital， a large population city and a highly urbanization area， Beijing has its universality and particularity in urban-rural integration. Starting from the stages and characteristics of the development of urban and rural integration in Beijing， this paper makes in-depth analysis on the ecological environment， land system， planning management and urban-rural disparity in the process of urban-rural integration in Beijing. Finally， trying to solve the problems left in the early stage of rapid industrialization and urbanization， new problems in the new stage of urban-rural integration， and the important institutional problems in the urbanrural dual structure， it puts forward relevant planning proposals for promoting the development of urban and rural integration in Beijing with high quality.

[Keywords] urban-rural integration； planning management； Beijing

引言

城鄉一體化是指在工業化、城鎮化發展到一定階段，城市與鄉村逐步融為一體，最終實現城鄉經濟、社會、文化、生態協調發展的一種狀態，實質是消除城鄉二元結構，使城市、農村共享現代物質文明與精神文明[1]。北京市作為我國首都和特大城市，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是中共中央從國際國內發展大局出發對北京工作提出的新要求，是推動首都邁向高質量發展的重要戰略抉擇。現有針對北京城鄉一體化問題的研究成果，一部分從問題入手，通過梳理制約北京市城鄉關系協調發展的產業、公共服務、制度等問題[2-3]，進而構建北京城鄉關系協調發展的目標路徑[4]；另一部分通過對北京市近年來小城鎮建設、新型農村社區試點、新農村建設“5+3”工程、“新三起來”工程等實施成效評價入手，相應的從農村改革、新型城鎮化路徑等方面提出深化城鄉一體化進程的對策建議[5-7]。本文則試圖在城鄉規劃的視角下，從資源承載力、農村土地制度、規劃編制管理等重點問題入手，結合北京市城鄉發展的新政策和新版北京城市總體規劃的新要求，探討加快北京市城鄉一體化發展的規劃建議。

1北京市城鄉一體化發展的階段及特征

北京市已經越過“工業化、城鎮化快速發展時期”，邁入高度城鎮化和后工業化階段[8]。目前，北京市人均地區生產總值達到1.9萬美元，城鎮化率達到86.5%，第一產業增加值比重降到不足1%，農村剩余勞動力大規模轉移已告一段落。但總體來看，北京市在傳統工業化和城鎮化過程中，城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大的趨勢仍在繼續。從根本上解決這些問題，必須推進以城鄉一體化發展為核心的新型城鎮化戰略，通過縮小城鄉差距，實現城鄉融合、協調發展。

從北京市城鄉一體化的發展階段來看，目前正處于制度框架逐步完善向全面實現城鄉一體化發展邁進的關鍵時期。多年來，北京市率先在城鄉一體化的理念指導下，連續出臺指導統籌城鄉社會經濟發展的綜合性意見，自上而下的從規劃建設、基礎設施、產業布局、投資結構、公共服務、社會管理、社會保障等多方面突破城鄉二元結構體制，完善一系列加快城鄉一體化發展的制度設計，基本消除了城鄉不平等的各項制度，初步形成了城鄉一體化發展的制度基礎和框架。這一時期，北京市大力推進城市支持農村、工業反哺農業，按照基本公共服務城鄉均等化的指導思想，大幅增加對農業和農村的投入，開展重點小城鎮和美麗鄉村建設，推進各項公共服務從城市向農村地區延伸，使得農村基礎設施顯著改善，農村社會事業取得突破，農民生活質量不斷提高，為進一步加快推進城鄉經濟社會一體化發展奠定了堅實基礎。

2北京市城鄉一體化發展的主要問題

2.1資源環境約束不斷趨緊，區域生態空間嚴重萎縮

近年來，北京市人口無序過快增長，人口與資源環境矛盾進一步加劇，同時區域生態空間嚴重萎縮，成為城鄉可持續發展面臨的嚴峻挑戰。

2.1.1資源環境已明顯處于超負荷狀態

問題主要包括地下水資源持續超采、土地資源日趨緊張、能源供需矛盾明顯、城市生態基本構架與城市建設用地蔓延的沖突日趨加劇、空氣質量與國家環境標準、與人民群眾的期盼相比存在較大差距等。例如，北京市的人均水資源占有量（161m3/人[9]）不足全國平均水平（2348m3/人）的十分之一，京郊地表水體絕大部分為劣五類，郊區地下水超采嚴重，造成地下水位急劇下降；能源供應主要依靠從外地調入，能源對外依存度高；北京及周邊地區大氣污染物排放量巨大、污染嚴重。

2.1.2北京市域綠色空間總量不足、結構不優

自2012年北京市實施平原造林工程以來，北京平原地區森林覆蓋率由工程實施之前的14.85%提高到了27.8%。但是，總體來看，北京市平原地區森林覆蓋率僅為全市平均水平的65%左右。且從綠地布局來看，仍存在平原地區綠地景觀破碎化嚴重，缺乏大型生態斑塊，生態連通度較低等諸多問題[10]。特別在城鄉結合部地帶，綠地被大量違法建設擠占，綠隔規劃實施差強人意[11-12]。

2.2城鄉二元土地制度制約城鎮化質量提升，阻礙城鄉收入差距縮小

城鄉二元土地制度是對北京市城鄉一體化發展具有瓶頸性制約的重大制度問題[13]。城鄉二元土地制度以城鄉兩種不同的土地所有制性質為基礎，對城鄉關系形成了剛性約束，雖然北京市長期以實踐方式進行積極探索和創新，但目前尚未上升到制度、政策層面，對城鄉差距的縮小仍然具有較大的阻礙作用。

2.2.1農村集體土地是城鎮化的重要載體，但游離于國家法律之外

北京市的工業化經歷了從城鄉分離到城鄉融合的歷史過程。在這個過程中，關鍵環節上出現了集體所有制建設用地上的“租賃經濟”，創造了城市要素與農村資源融合的有效方式[14]。農村工業化帶動農村城鎮化，在農村集體土地上大量出現非農產業和非農就業聚集，導致在農村集體土地上非農業就業和居住人口的聚集，從而在農村集體土地上長出了大量“城鎮”。雖然帶動農村工業化的鄉鎮企業已經得到了國家法律的確認與保護，但是帶動農村城鎮化的造城鎮行動至今尚未得到法律的承認，成為游離于國家法律之外的灰色空間。例如，大量涌現在農村宅基地和農村集體建設用地上的小產權房屋，成為法律沖突最為劇烈的地區。

2.2.2農村集體土地向國有土地轉性的特殊機制，提高了城鎮化的成本

在國家現有的土地制度下，要在農村集體土地上建設城鎮，一般按照人隨地轉、各環聯動的制度安排，先由政府征收轉變為國有土地才能進行建設。在這個城鎮化過程中，要把農民進入城鎮的土地轉性、戶籍轉換、社保轉軌、社區轉制等各類支出綁在一起一次性支付，提高了城鎮化的成本，導致城鎮化滯后于工業化、人口城鎮化滯后于土地城鎮化[15]。同時，由于政府財政對高成本城鎮化支付能力不足，使得大量農民的市民化進程緩慢，在城鄉結合部形成了半城市化地區，在鄉村形成了大量亦城亦鄉的“搖擺人口”。由于沒有合理的土地退出機制，這些“搖擺人口”無法將土地由資產轉化為資本帶入城市，既占用了農村的土地、房屋等資源，又占用了城市房屋、公共服務等資源，造成大量資源浪費。

2.2.3城鄉二元土地制度制約了農民財產性收入的增加，阻礙城鄉收入差距縮小

伴隨城鎮化的進行，大量農村人口向城鎮轉移，使得農村大量宅基地、房屋空閑出來。但由于土地所有權和產權制度的分離，農用地市場和城市建設用地市場的分離，農用地轉非農用地必須經過政府征收，這就使得集體建設用地與國有建設用地不同權、不同價，制約了農民通過集體建設用地的增值提高收入、縮小城鄉收入差距[16]。

2.3城鄉二元分割的規劃編制和管理制度，導致農村集體建設用地的無序增長和低效利用

長期以來，我國實行的是建立鄉二元結構上的規劃管理制度，以及就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃編制與實施模式，難以適應城鄉一體化發展的現實需要。北京市在快速工業化、城鎮化過程中，鄉鎮和農村地區迅速發展，集體建設用地規模不斷擴大。但在現行的城鄉規劃編制和管理制度下，加上基礎資料、規劃資金、技術力量等方面的缺乏，城鄉規劃主管部門只重點對中心城區、新城及城市規劃區范圍內的建設用地進行布局規劃和管理，無法實現對市域城鎮和農村建設用地布局規劃和管理的全覆蓋，使得農村集體建設用地的用途、規模都缺乏規劃管制，造成農村集體建設用地的無序增長和低效利用。2010—2014年，北京市土地利用總體規劃圈外新增建設用地57平方公里，其中新增集體建設用地就占到73%[17]。

2.3.1農村房屋建設缺乏規劃管制，閑置宅基地有待盤活

長期以來農村房屋建設未納入城鄉規劃建設管理體制，導致農房建設監管缺位、法規缺失，房屋建在哪、怎么建、建多大、建幾層都由農民自主決定，農村建房過程隨意性強，幾乎沒有規劃選址、地質勘察、建筑設計等這些在城市建設中必需的環節，導致宅基地面積超標、一戶多宅、非法占用耕地、村內空閑地及未利用地建房、宅基地分配混亂等問題嚴峻。而另一方面，據北京市農村經濟研究中心數據顯示，京郊農村有閑置農宅的村高達81.3%，閑置宅基地面積占宅基地總面積的5.3%[18]，造成土地資源的巨大浪費。

2.3.2農村工業化進程中，大量鎮村產業聚集區處于法外之地

據北京市經信委統計，2012年北京市鎮村產業聚集區，包括工業大院、二三產業基地和農民就業基地等總數281個，其中規劃審批手續齊全的鎮村產業聚集區僅93個，僅占比33.1%[19]。這些“城鎮”或者產業集聚區，沒有走“先征地、后建設”的程序，而是建設在集體土地上，沒有得到法律的認可，且處于城鄉規劃管制范圍之外，因此政府難以對這些鎮村產業聚集區的位置、用途、規模和進入門檻進行管制，其基礎設施、公共服務、社會管理等方面也難以與周邊地區銜接。2015年以來，北京市先后開展集體經營性建設用地入市試點及鄉鎮統籌利用集體產業用地試點等集體建設用地改革試點，但在土地入股流轉、村企合作聯營、用地更新及統籌方面仍存在諸多問題[20]。特別是在北京市集體建設用地減量發展的新背景下，集體建設用地的產權制度障礙、規劃機制障礙等愈發突顯[21]。

2.4新城和農村、城市和郊區的發展差距不斷拉大，“城市病”和農村凋敝問題同時出現

北京市以中心城區—新城—鎮—新型農村社區為節點的城鄉聚落體系逐步趨于穩定。按照大城市地區城鎮化的一般規律，北京市在高度城鎮化階段本應出現郊區化趨勢，區域發展將從非均衡走向均衡。但目前來看，北京市新城和農村、城市和郊區的發展差距不斷擴大，以至于同時出現了城和鄉兩方面的問題，即“城市病”問題和農村凋敝問題。究其主要原因在于，長期以來北京市城鄉建設中“重城輕鄉”的觀念使得中心城區和新城建設水平很高，和國際大城市比在硬件建設上差別不大，但城鄉結合部，以及大部分小城鎮和村莊建設則存在較大差距。

其一，城鄉結合部建設中除了道路和市政管線之外，缺乏城市規劃引導和社會管理，村集體、鄉集體進行自發開發建設，出現違法無序建設、環境臟亂差、安全隱患多、犯罪率偏高等一系列問題。

其二，小城鎮在城鄉聚落體系規劃中的定位不準確，作為大城市郊區的小城鎮，不能只是面向農村產業和農民的聚集功能，更是承載中心城區和新區功能輻射的重要載體。同時，以試點小城鎮的方式推動小城鎮建設，按照等級配置資源導致政府投資資金等資源過于集中在42個重點小城鎮上，而其他小城鎮和村莊缺乏足夠資源支持，對郊區農村的整體發展帶動力有限。

其三，缺乏有效的鄉村規劃建設指引，以及足夠的資金支持，在城鎮化進程中，郊區農村大量傳統村落空間、歷史建筑、鄉村文化一同消失，導致鄉村建設千篇一律的現象明顯，農村特色加速喪失。

3加快北京市城鄉一體化發展的規劃建議

當前，北京市面臨著推進城鄉一體化發展難得的歷史機遇，加快形成城鄉一體化發展新格局，對支撐首都功能優化提升、實現可持續發展具有重大意義。

3.1生態優先，強化資源環境承載力為剛性約束

2017年，國務院印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，引導和約束各地嚴格按照資源環境承載能力謀劃經濟社會發展，構建形成高效協調可持續的國土空間開發格局。北京市作為全國首個“減量”發展的城市，應緊扣北京市新總規的目標任務，盡快研究出臺北京市《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的實施意見》。研究建立適應首都地區和世界特大城市的資源環境承載能力監測預警機制，整合市、區各有關部門現有的相關監測站網和監測數據，納入全市監測預警數據庫和信息技術平臺，實現各部門、各層級之間監測數據的實時共享和動態更新；制定水資源、土地資源、環境、生態等分領域單項管控措施。

3.2加強農村土地管理，完善農村集體建設用地減量提質機制

完善農村土地有償退出機制，實現增減掛鉤、人地掛鉤和進退掛鉤。以市域人口和城鎮化發展目標為依據，加強城市總體規劃中的城鄉用地規劃與國土部門的土地利用總體規劃，在發展目標和總量規模、區位和結構調整的銜接，完善城鄉建設用地增減掛鉤、人地掛鉤和進退掛鉤方案。在尊重農民意愿和保障農民權益的前提下，鼓勵農用地、宅基地有償退出或土地置換，實現土地資源向區位條件和產業基礎好的地區轉移。創新征地安置補償模式，鼓勵采取實物安置補償方式，實施征占地留用制度，保障集體經濟發展后勁和農民的長期利益。

構建農村集體建設用地土地使用效率標準體系，建立農村集體經營性建設用地回收、轉讓和整合機制。在城鄉建設用地布局規劃和產業發展規劃中，應針對各個鎮村工業聚集區，建立和完善產業用地規劃管控、用地標準控制、節約集約用地鼓勵政策、土地節約利用評價、土地利用監測監管等制度，因地制宜設置準入門檻，建立全市分區位空間、分行業類型的產業用地強度、用地效益指導標準體系。同時，強化城鄉規劃管理實施和批后監管，按計劃繼續有序推進工業大院清理整治，在總結大興區西紅門鎮集體經營性建設用地入市“鎮級統籌”模式、海淀區東升鄉存量資產鄉鎮統籌模式、朝陽區崔各莊鄉產權與股份制改革統籌模式等試點經驗的基礎上，加強集體經營性建設用地多種方式和因地制宜的配套政策研究。

多舉措強化違法用地、違法建設專項整治。在存量上，堅持“劃定區域、分類實施、階段推進、多策并舉”原則，先“打非”后“拆違”，對無照建設經營的，嚴厲打擊，堅決取締，強制恢復原貌；對具經營資質但不符合功能定位的，采取說服教育、移店幫扶、撤店補貼等多種形式引導退出；對殘障、低保等特困群體，聯合民政、社保等部門妥善開展救困幫扶工作；對符合功能定位的，嚴格營業執照的驗照、換照手續，逐步實現“以業控人、以房管人、以證管人”。

3.3進一步提升農村基礎設施和公共服務水平，推進城鄉共享發展

加強農村基礎設施和公共服務設施建設。把郊區小城鎮和村莊的道路網絡、生活垃圾處理、污水處理和農村新能源建設等納入城鄉一體化規劃，進一步提升農村道路、電力、郵電、給水、排水、燃氣、綜合防災等基礎設施建設標準，積極推進“煤改清潔能源”工程，推廣使用太陽能等廉價新能源。以城鎮村體系為依據，政府主導制定不同等級的配套設施類別和建設規模標準，進一步完善農村義務教育、就業服務、醫療衛生、養老服務、公共文化等公共服務設施，重點提高農村基層醫療和養老服務設施網點覆蓋率。

統籌推進城鄉公共服務均等化。按照“機會均等、待遇平等、服務均等”的思路，堅持城鄉規劃“一張圖”、資金投入“一盤棋”、基礎設施“一張網”，積極促進各類公共服務資源均衡配置，完善以教育、醫療、養老、社會保障一體化為重點的城鄉公共服務體系，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。以居住證為載體，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，加快推進社會保險等公共服務一體化，逐步解決流動人口在勞動就業、子女就學、公共衛生、住房租購、社會保障等方面的實際問題。

3.4構建市域全覆蓋的城鄉一體化規劃管理體系

盡快修改完善《北京市城鄉規劃條例》，將城鄉一體化規劃納入法定規劃體系，明確城鄉一體化規劃的法定地位，建立針對城鄉一體化規劃的編制、審查、審批和管理實施程序。同時，加快構建全域覆蓋的城鄉建設用地布局規劃和管理體系，加強對農村集體建設用地的規劃管制，以城鄉一體化為原則，進一步加強和完善農村、農業和農民的內容。加快編制各區城鄉一體化規劃，作為指導各區城鄉一體化發展的綱領性文件，為統籌城鄉產業發展、空間布局、基礎設施和公共服務設施建設提供依據，指導城鄉布局規劃。加強多部門協調，由政府組織，城鄉規劃管理部門牽頭，各部門共同參與城鄉一體化規劃的編制和實施管理工作。加強多部門、多領域、多層次合作，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，通過統籌配置空間資源提升土地利用效率，避免各類用地出現功能沖突，增強各層級用地指標之間的銜接，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

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