論消防行政自由裁量權的控制

何敏

摘要：無論行政權還是司法權，其自由裁量權過大，則天然自帶易腐蝕屬性。消防行政自由裁量權在實施過程中，更是毋庸置疑。囿于消防相關法律法規的設置，消防自由裁量權自由裁量空間較大，法律法規有待進一步完善。社會面消防管控和消防自由裁量權的設定密不可分，消防自由裁量權因此極易破壞社會公平正義，并且自由裁量權一經濫用，很容易侵犯消防行政相對人的權利。因此必須加強對消防自由裁量權的控制，遏制權力濫用，維護消防行政相對人的利益，同時也要加強消防自由裁量權的行使，確保社會面消防形勢安全穩定。

關鍵詞：自由裁量權;消防;控權

一、消防自由裁量權的理論基礎

（一）消防行政自由裁量權的內涵

消防自由裁量權是指消防行政主體在消防有關法律法規規定的條件下，根據其自身權限和法律標準的合理判斷，自行判斷并選擇決定作為或者不作為，以及如何作為的行政權力。

消防行政裁量權包括以下四點：第一，與消防有關的法律法規明確規定了具體的消防行政行為;第二，消防行政主體要具體情況具體分析，結合實際靈活妥善選擇;第三，選擇的行政行為應當公平合理;第四，自由裁量行為一般不違法，但如果存在顯失公正可能質變成違法從而成為行政訴訟受案依據并接受司法審查。

（二）消防行政執法過程中的自由裁量權的表現形式

1.根據情節認定進行自由裁量

根據事實和事實的自由裁量意味著消防行政機關可以根據其實施情況自行決定行政相對人的行為。例如，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第六十五條第二款規定了不同的情節下不同的處罰種類：“人員密集場所使用不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品的，責令限期改正;逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上二千元以下罰款;情節嚴重的，責令停產停業。”消防行政主體可以依據情節輕重自行對相對人的行為進行認定并進行處置。

2.根據法律規定的標準自由裁量

按照法律規定對相對人進行自由裁量，是指消防行政主體在行為人具體實施行為得到確定時，在依據法律規定時可以進一步選擇明確具體的處罰標準。在與火災有關的法律法規中，對犯罪者行為的處罰相對較寬，沒有具體規定。比如消防行政處罰中的罰款，法律會將罰款的金額限定在一定范圍之內，沒有確定的數字。例如，根據《消防法》第六十條規定：“單位違反本法規定，有下列行為之一的，責令改正，處五千元以上五萬元以下罰款。”對于該罰款數額的確定，消防行政主體往往根據行為人的行為以及處罰的經驗，對行為人進行罰款。對于懲罰類型，同一個消防行政機構可以自由選擇。比如根據《消防法》第六十三條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，處警告或者五百元以下罰款。”消防行政主體可以自行選擇對相對人進行警告或者500元罰款，消防行政機關可以選擇警告處罰或者處以500元的罰款。

3.根據行為自由裁量

根據行為人的行為進行自由裁量意味著相關的消防法律法規沒有明確規定。在這種情況下，消防行政機構可以自行決定。例如，公安部120號令第22條規定：“公安機關消防機構在消防監督檢查中發現火災隱患，應當通知有關單位或者個人立即采取措施消除;對具有下列情形之一，不及時消除可能嚴重威脅公共安全的，應當對危險部位或者場所予以臨時查封。”即對于可能嚴重威脅公共安全的其他火災隱患，由消防管理機構確定。在根據國家消防技術規范確定火災危險的情況下，與此同時，由消防機構認定它是否面臨嚴重的公共安全威脅。

（三）消防行政自由裁量權存在的依據

1.消防行政自由裁量權的理論合法性

消防行政自由裁量權的存在是合理的，這正是現實所需要的。但是因其存在極大濫用可能性，因此必須進行必要的控制。在維護社會公正的同時，有必要保持行政管理的效率。對于消防行政執法權力，既不能限制太死，因為法律不應該過于機械，也不可能對消防行政管理事項事無巨細做出統一具體詳細的規制，必須具備一定的靈活性、可操作性。同時也不能太過放開，給予消防行政主體太大的自主權。

2.消防行政自由裁量權的實際必要性

一是彌補法律的滯后性和僵硬性。任何法律都無可避免的具有滯后性，同時立法者具有有限的理性，無法將所有的情況全部考慮在法律內，這使得法律不可能完美無懈可擊，也無法估計現實的特殊性。通過賦予消防行政裁量權，可以彌補法律的缺陷，有助于在實際執法過程中達到立法的目的，從而在根源上解決社會消防問題，發現消防安全隱患，營造良好的消防安全形勢。

二是提升消防行政執法效率。消防管理對象數量多，隱患嚴重，同時消防行政執法人員人數少，工作量大，如若不給消防行政機關一定的自由裁量權，必然導致執法效率低下，嚴重影響消防查處與整改的效果。為服務和保障好社會單位的消防安全，提升消防執法效率，執法人員還必須有一定的自由裁量權，將廣泛存在的自由裁量權運用法律手段在執法過程中全部消除，這是不現實的。

三是進一步實現消防行政案件個案正義。行政相對人個案的正義的實現離不開對行政主體授予自由裁量權。法律總是會著重考慮一般情況的規制，而對社會紛繁復雜，對于特殊情況下對個案，法律難免無法預知，從而未制定相應的規制條款。因此，為了實現案件正義，還必須給予消防管理機構相應的自由裁量權，自由裁量權就是針對有限的法律而設定的一種保證個案執法中相對公平的重要工具。

二、消防行政自由裁量權的現狀

（一）消防行政執法人員法律素養和業務水平有待提高

當前，消防執法崗位準入門檻較低，人員流動頻繁，科班出身人才數量較少，而工作任務重，使得消防執法壓力大，培訓時間短。執法者在進入消防隊伍前，又未經過執法崗位的長期培訓，法律意識、專業意識、執法能力存在明顯短板。在長期處罰、監督管理的過程中，權力本位思想嚴重，為民服務意識欠缺，不太考慮行政相對人的利益與訴求。個別消防行政執法人員濫用職權。一是辦“人情案”“關系案”時有發生，在辦理消防行政案件過程中，受到相關領導的干預而從輕減輕或者免除處罰。二是同案不同罰，選擇性執法，為了規避監督檢查責任，對于易出現火災危險就盡量不去監督檢查。而對于不易著火、隱患少的單位就去監督檢查。三是指標要求過嚴，為完成指標和排名，只能去定格處罰，從重從嚴，而忽略客觀情況。

（二）消防行政執法的自由裁量權濫用嚴重

一是消防行政執法的自由裁量權過大。在消防行政處罰幅度上。例如《消防產品監督管理條例》第十九條第一款規定：“消防產品用戶應檢查產品合格證，產品標識和相關證書，并選擇符合市場準入的合格消防產品。”《消防法》第五十九條：“違反本法規定，有下列行為之一的，責令改正或者停止施工，并處以一萬元以上十萬元以下罰款。”罰款的差額是十倍，消防行政執法人員在法律范圍內有較大的執法空間。在事實認定、情節認定上，基于《消防法》未進行明確，消防機構則因此具有較大自主認定權。在期限上，比如對責令限期改正上，《消防法》也未明確改正期限。二是專項行動、運動式執法太過頻繁。相關支隊、大隊為了所在單位政績，上級機關對罰款數額、拘留數量、三停數量等執法“成績”的指標要求，導致執法專項運動中濫用職權，不公正不規范執法經常出現;外加消防機構對違法條件認定、對情節認定以及對消防隱患、重大隱患等事實認定具有較大自由裁量權，導致消防行政自由裁量權濫用嚴重。

三、消防控制自由裁量控制建議

（一）完善消防法律法規

完善立法，通過完善消防相關法律法規加強對消防行政主體的行為約束，進一步健全并完善行政處罰相關規定，從源頭上減少防火自由裁量權的范圍。例如《消防法》第六十五條規定“情節嚴重的，責令停止生產，停業”。顯然《消防法》賦予了消防行政主體過大的自由裁量權，從限制人身自由到只進行警告或者少量的罰款，從罰款到停止生產和關閉的命令，對消防行政官員利益的損害程度已經發生了太大變化。因此，有必要進一步完善識別較輕的地塊和嚴重地塊的標準。

（二）強化消防執法人員素質

執法人員的素質決定了自由裁量權的有效性，并反映了執行中的現行法律狀況。因此，有必要進一步提高執法人員的法律素質。提高執法人員準入資格標準，要提高其政治素養、法律素養、業務素養，通過制定執法準入資格考試制度，通過考核，方可進入執法隊伍。通過學習、考試來來提高和加強執法人員的素質，通過考核來選拔出高素質的的執法人員。要保留專業人才，優化人才結構，強化人才培養，積極開展執法質量考核，學習優秀的典型執法案例，鼓勵執法人員在學校做好工作。

（三）強化司法監督

既要確保內部人員素質過硬，法律規定等制度設計上控制自由裁量權，還要加強外部監督，確保公民在每一個案件中感受到社會公平正義。行政權力監督的司法權也是現代法治的正當含義。在審理行政訴訟案件過程中，法院應進一步明確濫用權力和公平的法律標準。在消防自由裁量權運用過程中，是否違法和是否嚴重不合理，需要進一步在法律相關司法解釋中明確。這兩項標準的實施可以有效控制濫用消防安全的自由裁量權。在審查行政案件時，法院應重視依據利益保護原則和行政法中的比例原則進行判決。

（四）發揮媒體監督優勢

媒體的監督會使消防行政機關更加注重規范自己的行政執法行為。我們要積極為媒體監督提供良好的制度保障，但也要注意防止媒體輿論影響消防行政機關依法獨立處理案件。要加強媒體行業標準制定，通過對媒體行業進行規范和管理，確保媒體公正行使監督權。消防行政主體要在媒體監督下不斷提升自我執法水平，提高辦案質量，合理靈活運用消防自由裁量權，也要加強與媒體溝通，加強典型案件宣傳，落實公眾法律法規，貫徹執法原則。

參考文獻：

曾弟.論行政自由裁量權的濫用及監督[J].烏蒙論壇，2015（4）：12.

陳垚.行政執法自由裁量權濫用問題研究[J].湖北社會科學，2009（11）：26.