軍事院校統籌協調依法從嚴治校與專家治校的研究

倪庚 陳俊國 秦宇彤 張守華 王芳芳 沈娟

摘? 要：組建成立軍隊高等教育院校新體系是新一輪軍隊調整改革的重要舉措，軍事院校轉型建設與發展的質量直接影響軍事教育訓練工作的整體效能。本研究重點探討軍事院校建設中從嚴治校與專家治校的關系問題，為在轉型階段重點推進好軍事院校內部治理工作，提高教育管理水平提供參考依據。

關鍵詞：軍事院校;依法從嚴治校;專家治校

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2019）14-0184-04

Abstract： The establishment of a new system of military higher education institutions is an important measure for the new round of military adjustment and reform. The quality of military colleges' transformation and development directly affects the overall effectiveness of military education and training. This study focuses on the relationship between strict governance and expert management in the construction of military academies， and provides a reference for promoting the internal governance of military academies and improving the management level of education in the transitional period.

Keywords： military academies; strict management of the school according to law; expert management

一、依法從嚴治校與專家治校的相關關系

（一）依法從嚴治校的內涵

黨的十八大后，中央軍委主席習近平同志首次視察部隊就提出了“依法治軍、從嚴治軍是強軍之基”的科學論斷，深刻闡述了在新軍事斗爭背景下依法從嚴治軍的重大歷史意義。2015年中央軍委為貫徹習主席軍隊系列講話精神和依法治軍理念，印發了《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》，將依法治軍、從嚴治軍提升為實現強軍目標堅強保障的戰略高度。依法從嚴治校作為依法治軍、從嚴治軍工作的有機組成部分，事關治軍方式的根本性轉變，影響到我軍法治化建設的進程。在國際上，以美軍為首的主要軍事力量十分注重院校的依法從嚴治理，美國軍事已經形成了覆蓋院校各個層次、各個方面和各項實踐的較為完善的軍事法規體系，為支撐現代化作戰型軍事提供了強大的人才保障。從內涵來看，依法從嚴治校是軍隊院校嚴格按照教育法律法規，完善各項教育管理制度，形成符合法治精神的軍隊育人環境，實現院校管理與運行的制度化、規范化、程序化，依法保障院校機關、教員、學員的合法權益，不斷提高院校依法處理各種關系能力的治校模式。依法從嚴治校是深入推進依法治軍、從嚴治軍的必要環節和重要內容，以法律法規為院校治理的基本準繩，強調立法嚴謹、執法嚴格、守法嚴肅的治理流程，旨在建立具有我軍特色的現代軍事院校依法治理的新機制，從根本上轉變不切發展實際的經驗式治校、命令式治校、突擊式治校，保障黨委依法決策、機關依法指導、基層依法行動、師生依法履職的治校權利。

（二）專家治校的本質與內涵

高等院校是多領域專家聚合的教學與研究機構，院校在高等教育快速發展的今天，越來越需要綜合化、專業化的治理，專家作為院校發展得天獨厚的優勢群體性力量，在世界一流大學內部治理中得到了廣泛的關注和普遍的利用。專家治校的參與主體是在學術活動的某一領域享有較高水平和威望的先進代表群體，這一群體中的每一個人在教學、科研或管理方面有著重要的貢獻，其成果被該領域同行所認可，其作出的理論或技術創新有著較高的應用價值和發展潛質。但這些參與治校的專家沒有較高的行政級別，在這方面與學校校長、政委等高層行政領導有著本質不同。專家治校的內涵在于專家群體直接參與院校的決策與管理，所涉領域包括高校發展戰略規劃、財政預算與編制、行政管理、教學運行和公共關系等，從世界主要大學的專家治校形式來看，多以專家在校內成立某學術機構、學校重要行政或學術會議邀請專家列席決策的形式開展，專家治校逐漸成為在院校黨委的集中領導下，由校長負責，專家群體集中發揮作用，強調全校師生廣泛參與的民主治校模式。

（三）依法從嚴治校與專家治校的邏輯關系

依法從嚴治校與專家治校同為現代大學內部治理的典型模式，依法從嚴治校強調以法律法規為手段，學校各項事務和全體人員納入嚴格標準化的管理框架中來，而專家治校強調治理活動參與主體的職業性和專業性，是將學校重大事項納入科學化現代管理體系中的治理模式。兩種治理模式各有優勢，各有解決院校治理矛盾的針對性。從法理意義來看，依法從嚴治校是專家治校順暢運行的法律保障。專家治校良好運行所憑借的機構載體、參與和決策流程、權力行使范疇和責任邊界都需要法律法規予以確認與認可，尤其是專家行使治校權力的過程中必然產生第三方監督的職責，專家濫用治校職權造成學校受到利益損失，同樣需要法律法規予以懲戒，現代大學治理的全部內容實質上都建立在依法治理的基石之上，沒有法律法規的約束和行為確認，就很難產生科學規范的治理活動。從民主管理角度來看，專家治校是實現依法從嚴治校的基本途徑。院校要在激烈競爭中獲得充分的發展，必須積極調動精英的廣泛參與，而治理活動中重點吸納專家這一精英全體，有利于推進依法治校的專業化水平，有利于不斷完善教育法規涵蓋的范圍，充分發揮法理的嚴肅性，依法依規的讓廣大師生獲得校務的知情權、監督權，合法擴大院校治理的民主參與范圍，不斷將民主管理水平由個別化向共同化推進。兩者關系如圖1所示。

二、軍事院校貫徹專家治校的現狀分析

黨的十九大以來，軍事院校深入貫徹習近平強軍思想，將能打仗，打勝仗的作戰目標全面融入到現代化新型軍事人才培養理念中，以學員紀律養成為重心，強化法治思維，加快依法治軍、改革強軍的步伐，將教學、科研、管理、訓練、作戰等環節納入法治化軌道。為不斷提升院校治理的法治化水平和院校管理專業化素養，軍事院校十分重視專家治校工作的開展，積極組織學科領軍者、學術帶頭人參與校務管理，聽取專家對學校重大事務的建議，出臺相關規定保證專家在學校管理方面的知情權、參與權、監督權和決策權，使得軍事院校法治化建設水平和院校管理專業化質量得到了較大的提升。

（一）依靠專家進行院校治理的狀況分析

科技干部是院校專家隊伍的支柱力量，在探索和完善專家治校模式的過程中，科技干部發揮了極其重要的作用。從當前科技干部參與院校治理的實際狀況分析，參與治理的科技干部以高級職稱居多，具有20年以上教學和科研經歷的科技干部是院校治理的骨干群體，因其在院校具有較高的學術威望和基層影響力，他們的建議水平和決策能力受到學校高層領導的認可，而中青年科技干部參與規模在逐步壯大，他們思想觀念更新較快，在參與治理中逐漸發揮中流砥柱的作用。科技干部參與院校治理的形式集中在通過組織各領域學術和科研委員會來管理院校事務，例如，由專家相互推舉，組成教學指導委員會、學術委員會、學位評定委員會等專職教學與學術指導機構，這些機構有的全部由專家組成，達成了專家完全治理的意義，有的機構則專家占大多數席位，形成專家主要治理的格局。除學術治理外，目前專家治理已延伸到黨務領域，某軍事院校全校黨委委員中，專家委員已到三分之一以上，這對學校黨政事務的最高決策產生了較大的影響效應，正是有更多的專家納入到院校治理的核心群體中來，院校的管理模式也由傳統的單一行政命令式向行政與專家咨詢并重的模式轉變，帶來了民主科學的管理效應。

（二）專家治校矛盾問題分析

依靠科技干部推進專家治校的模式在運行過程中也產生了幾處矛盾，在一定程度上影響了專家治校目標的達成，需要探討與解決。一是科技干部本身承擔著較重的教學和科研任務，在履行治校職能時會受到精力和時間的限制，不能充分發揮出高效的指導作用，例如，在定期的學術委員會例行會議上，經常出現委員較多缺席，到位不齊的問題，并且原定的會議內容常常因為主要常委業務繁忙的請求做了一定壓縮，影響了會議的質量和學術委員會職能的發揮。二是科技干部大多是碩士導師、博士導師，他們受到自己學生或其他導師的請托，在履職中難免出現放松標準，袒護學生的情況，尤其在學位論文評審過程中，有時會打“人情分”，造成從嚴治校大打折扣。三是專家多出自各自經營的學術領域，在參與治校之前接觸的管理學、教育學理論較少，教育管理的實踐經驗儲備不夠充足，使得他們在參與院校治理中缺乏全局觀念，所作建議和決策多囿于某學術領域，綜合考量不足，使得治理決策有失公允。

三、軍事院校完善依法從嚴治校與專家治校的相關建議

新使命需要新思路，新院校需要新體制，建設創新型人民軍隊，需要一流的法治化軍事院校做支撐，在教學、科研、訓練、作戰和管理的體系化架構內全面融入專家治理機制，不斷適應戰斗力標準，推動治軍方式根本性轉變，提高國防和軍隊建設法治化水平。

（一）建立和健全軍事院校教育管理的法律法規

法律法規是依法從嚴治校的基本依據，也是院校管理模式由行政主導向行政與法治雙重主導模式轉變的根本，建立和健全院校教育管理法律法規是構建專家治校體制的必然前提。當前，我軍已制定18件軍事法律、340多件軍事法規、3700多件軍事規章，中國特色軍事法規制度體系基本形成，加強院校教育管理法規建設理應成為依法治校、從嚴治軍的前提和基礎。著眼未來發展，院校法制建設應重點關注以下幾個方面：一是注重辦學方向定位、辦學方向、人才培養和發展規劃等頂層設計方面的法規建設，這關系到一所院校法治化治理總理念、總構想的實現，院校只有堅持黨的領導，以法律法規文本的形式確立法治化實踐路徑，才能更好地推進行政部門和基層教研部門的用法和守法。美軍院校定期修訂《軍官職業軍事教育法規》，以規定職業軍事教育的目標、課程、要求，調整聯合職業軍事教育和軍種職業軍事教育的關系，明確聯合軍官資格認證條件等。這些高層次的法規成為推進軍事院校軍官職業化轉型的基本依據和有力支撐。二是注重院校法治實施體系的系統性構建，以增強院校法治行為的垂直溝通力度，切實做到有法可依、有法必依。院校治理的實施體系是在科學民主的決策體系指導下建立的，因此，明確軍事法規執行主體和責權，細化完善法規執行的制度規定是該工作的重點環節。在校長領導治理，專家主要治理，全員參與治理的體制中，要考慮到執法主體的多元性，在眾多執法人員的參與之下，不同的利益群體會從對法律法規不同的理解出發，使院校教育管理法規執行更有利于整體的發展，在此情況下，盡可能地細化法律法規條目和解釋就十分必要，界定參與教育管理每個群體的職責和權力邊界，規定每項法規適用的群體，以細則的形式確定“黨委領導依法決策-機關部門依法指導-基層單位依法行動-全體人員知法守法”的實施體系，從而避免漏洞所帶來的“規則利用”和職權濫用。三是規范法治實施監督和保障體系，維護全員執法、用法的基本權益。首先要加強校務公開的力度，行政事務、立項進度、教學評比、財務活動等不涉密事項都應向院內全員透明公開，擴大和保障治理群體的知情權。再是落實師生主體地位，建立健全權利救濟和糾紛調解體系，提高運用法律手段解決學校改革發展中突出矛盾和問題的能力，使院校的基層群體、利益易受損害的群體得到根本性法律法規的保障。

（二）設計和完善專家治校的組織形式

專家治校具有組織化治理的特質，組織機構也是賦予專家治校法理意義的重要形式，從專家治校模式的組織與管理發展規律來看，首要在于形成專家治校多元組織載體，聚合專家院校治理活動的組織承載力。以美國高校專家顧問辦公室為例，美國的公立大學紛紛設立了專家顧問辦公室，旨在由專家集團統一協調和處理高校決策、教學、科研及內部治理事務，以維護良好的院校治理環境及長遠發展利益。圍繞專家顧問辦公室這一組織機構，美國高校普遍建立了完善的專家治校管理體系，職責范圍達到了全覆蓋，在教學、科研工作治理的基礎上增設了商業文化治理、管理工作治理等新的治理領域，同時實現了專家治校的集中與分散相結合，設計了混合式治理的新路徑，既有專家總顧問機構，也有院系專家顧問事務部門，使專家治校的可行化途徑大大拓展。軍事院校應在專家治校的組織機構、組織形式、組織體系等方面的設計和優化上下足功夫，以多職能的組織機構為參與治校的樞紐，強化中心組織機構的統籌功能，布局一線教學與科研院系的平面化專家治理機構，形成扁平式專家治校組織體系。其次，要實行對專家治校組織形式的制度化管理，不斷完善治校組織機構的合法性認證及專家參與治校的法治意義。研究并出臺《專家治校組織機構建設標準》、《專家治校組織活動行為準則》、《專家治校機構領導管理規定》等相關法規文件，生成專家治校組織形式的系統法規文本，以增強專家治校組織行為的法律效力。第三，完善專家治校組織工作信息收集與反饋途徑。遵循現代管理工作的要素疏導和環節互通規律，設計多維度的學生——專家咨詢、申訴和檢舉通道，組建學生信息員組織，輔助專家完成院校內部信息收集工作，成立專家專員組成的政策落實監察委員會，及時將治理情況反饋給領導機構，提升專家治校的信息溝通與共享水平。

（三）加強專家治校的實踐探索

專家治校體制的建設是一項系統性、長期性工作，加強專家治校的探索要以問題為導向，重點處理好專家學術素養與法治素養的關系問題，專家學術權威與治校權力的關系問題，專家學術積極性與管理主動性的關系問題，為專家治校在依法依規框架下更好的發展提供實踐支持。

妥善調節專家學術素養與法治素養之間的相互適應。專家治校不是讓專家削弱學術科研工作，轉向行政管理工作，而是借助專家在教學、科研、學情研究方面的豐富經驗和先進實踐來促進院校治理工作的專業化，使專家治校與依法從嚴治校相輔相成，相得益彰。因此，要以法治素養為核心，強化專家參與治校的綜合能力和宏觀治校思維，理順學術素養與法治素養之間的相關關系，構建一種學術權力與依法行使治校權力的相互協調機制，避免治校手段高深化、治校內容學理化、治校思維學術化，避免以學術權威打壓依法治校，以學術地位擺脫法治約束，要加強參與治校專家群體的法治培訓與教育，向專家及時講解院校出臺的新法規，適時邀請專家參與立法項目和法案旁聽等活動，為院校治理的學術創新和規章行使營造和諧的局面。

協調和樹立正確的學術權威觀和治校權力觀。治校實踐取決于專家學術權威和治校權力的正確結合，代表學術精英群體的專家能夠參與治校，是基于其學術權威的廣泛認可，但當專家的學術權威觀凌駕于治校權力之上時，就會出現將治校平臺作為個人謀取學術影響力的舞臺，從而割裂治校的基本結構，違背專家治校的設計初衷，也就難以避免專家為所帶學生行便利，為自己所在學術領域謀額外資源的問題。在人才密集，精英集中的院校，治校權力的公平、合法使用關系到院校的發展和優質人才的成長，要以學術權威與治校權力相互平衡作為專家治理體制的探索點，既保持專家的學術權威，又能使專家合法行使治校權力，保障治校工作的有序參與和運行。

發揮好專家學術積極性和治校主動性的雙重作用。專家參與治校集中出現的問題在于專家學術工作時間和精力受到侵占，參與治校的主動性受到影響。因此，專家治校的作用需要更好地保障雙向工作的積極性，讓專家一人擔多責從工作負擔變為工作機會，促使專家將學術研究的活力融入到院校治理中來。要做好學術工作與治校工作的銜接性，盡可能為專家將治校打造為院校管理的研究平臺，鼓勵專家深入院校管理的研究活動中去，發表高水平的院校管理研究報告和論文，研究成果享受與學術成果同等的獎勵。開設院校管理講堂和培訓課程，讓專家作為主講，給專家更多在學術圈表現和交流的機會，進一步推進專家治校業務方面的專業性和職業性。

綜上所述，軍事院校改革轉型的不斷深入，加大了院校治理任務的難度和推進的緊迫性，以依法從嚴治校為手段，以專家參與治校為主要模式的院校治理體系，為軍事院校的長遠發展提供了新思維和新挑戰，只有充分融入專家群體的才智和依法從嚴治校的規程，才能更好地把握現代大學治理的時代內涵，為強軍興軍提供不竭動力。

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