治理行政事業性國有資產管理亂象 關鍵在全面進場制度的確立和執行

鄭凱平

2019年10月23日，十三屆全國人大常委會第十四次會議在北京召開。全國人大常委會審議了財政部部長劉昆作的《國務院關于2018年度全國行政事業性國有資產管理情況的專項報告》，同時聽取了全國人大常委會預算工作委員會主任史耀斌作的《關于行政事業性國有資產管理情況的調研報告》。

行政事業單位資產處置，是產權市場發揮陽光化、市場化的平臺功能，服務中央和各地方行政事業單位資產管理的重要內容。所以劉昆部長所作的報告和史耀斌主任的調研報告，特別是后者在報告中指出的行政事業性資產管理中的種種亂象，在社會各界包括產權行業內部引起熱烈討論。

兩個報告內容很多，我們僅擇出與本文主題相關的內容先作簡要梳理。

關于劉昆部長的報告。首先是公布資產總量。報告顯示，截至2018年底，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，較上一年度同比增長11.67%，負債總額9.9萬億元，同比增長4.21%，凈資產23.6萬億元，同比增長15.12%。其次是總結資產管理工作情況。健全了管理制度體系，比如財政部出臺了《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等。提升了管理整體效能，比如將低效運轉和長期閑置的資產進行調劑、共享使用;通過公開方式出租閑置資產，提升了資產使用效率和效益;推行資產進場交易制度，涉及變賣轉讓的資產統一通過產權交易機構公開競價交易。夯實了管理基礎，比如開發啟用了“全國行政事業單位資產管理信息系統”，搭建起網絡化資產管理信息平臺等。開展了資產管理改革，比如簡化國家設立的研究開發機構、高校持有科技成果評估和管理程序，加大科技成果轉化形成的國有股權管理授權力度等。再次是約定下一步的資產管理措施。提出開展行政事業性國有資產立法研究，研究進一步提升該類資產管理的法律層級;提出對低效運轉或長期閑置資產加大調劑使用力度;提出搭建統一開放的資產共享平臺，促進教育、醫療衛生、科技等領域大型儀器設備共享共用等等。

史耀斌主任的報告指出的行政事業性資產管理亂象主要包括：一是有的單位不嚴格執行資產轉讓相關規定，隨意變賣、擅自處置國有資產的情況仍然存在;二是部分地方和單位存在違規出租和低價評估國有資產價值現象，有的對外出租既不進行租金評估，也不采取公開招投標，越過監管部門自行出租，且租期長、租金明顯低于市場正常水平;三是部分國有資產處置和出租出借收入未按規定實行“收支兩條線”管理或納入預算管理，脫離監管;四是資產配置、使用和處置均由財政部門審批，既造成財政部門壓力過大、效率不高，也影響了部門單位管理資產的積極性，主體責任難以落實;五是資產登記、變更、注銷、處置、盤點不及時，資產核算不準確，家底不清、賬賬不符、賬實不符等問題仍然存在。

按照以上現實情況、存在的問題和工作舉措，筆者認為改變亂象問題，最重要的措施就是強化已有進場交易制度的監督執行，同時實施行政事業單位資產全面進場交易。

過去十幾年，該類資產在出售、出讓、轉讓和變賣方面已經有了很好的工作實踐，已經是被實踐證明了的、行之有效的制度安排。劉昆部長報告里提到的《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》發布實施于2006年，近幾年做了部分修訂。其中均明確規定，兩類資產處置應當遵循公開、公正、公平的原則，出售、出讓、轉讓、變賣資產數量較多或者價值較高的，應當通過拍賣等市場競價方式公開處置。實際操作中，中共中央直屬機關事務管理局和國家機關事務管理局就分別委托北交所等產權交易機構公開處置中央行政事業單位國有資產，地方行政事業單位資產也絕大多數通過當地產權交易機構公開處置。

以北京產權交易所（下稱“北交所”）為例，2018年至2019年10月，北交所共完成中央行政事業單位資產處置2563項，成交金額0.86億元，較評估值增值率達到83.87%;共完成北京市行政事業單位資產處置13404項，成交金額0.99億元，增值率為66.25%，交易價款均由交易所直接轉賬至財政部門或其委托的資產管理部門。從這些數據可以看出，行政事業單位資產通過公開市場處置，從制度上保障了國有資產處置保值增值和規范操作。

所以單就該類資產的出售、出讓、轉讓和變賣而言，實際上央地兩級早就形成了非常穩固的、成熟的公開處置制度和處置模式，也取得了很好成效。史耀斌主任報告中提到的擅自在場外處置、未能實現“收支兩條線”等亂象，問題在于部分地區和單位沒有嚴格遵循規定，存在跑冒滴漏的現象。

解決這個問題關鍵，首先在于加強制度的執行力度。比如在北京，北京市財政局就做到了全市行政事業單位資產處置、報廢的全流程監督，特別是卡住了資產更新和報廢的關口，從而做到了進場交易無死角和制度的嚴格、順暢執行。另一方面也很重要，劉昆部長報告里提到要“開展行政事業性國有資產立法研究，研究進一步提升該類資產管理的法律層級”。目前企業國有資產管理領域已經出臺了《企業國有資產法》，明確規定企業國有資產交易應通過產權交易場所公開進行，我們樂見《行政事業國有資產法》的制訂出臺，將該類資產的管理上升到法律的高度，用法律去保障，體現制度的剛性和嚴肅性。

當然，不僅是行政事業性國有資產的出售、出讓、轉讓和變賣，該類資產的出租和出借也應納入進場交易的范圍。通過兩個報告可以看出，行政事業單位持有大量房產，除了自用辦公以外，還有不少房產被出租，但很多房產的出租價格明顯低于市場正常水平;還有不少房產被出借，但出借理由不充分，這都很容易引起存在貓膩質疑;還有很多房產處于閑置狀態，造成國有資產的巨大浪費。

解決這個問題的制度性措施就是進場公開招租。目前，全國已經有不少地方出臺了國有企業房屋出租進場交易的相關規定，比如北京市國資委在2018年10月出臺了相關文件，北京市管國企對外出租一定面積和金額的房屋均需要到北交所公開進行。數據顯示，該政策實施一年來，北交所共受理成交388項房屋出租項目，出租面積120.9萬平方米，成交租金總額51.5億元，成交項目租金總額較評估值整體溢價10%，進場前為出租狀態的成交項目較原年平均租金溢價20%，產權市場陽光化、市場化的平臺功能得到充分發揮。

除此之外，劉昆部長報告中提到的，對低效運轉或長期閑置資產加大調劑使用力度，促進教育、醫療衛生、科技等領域大型儀器設備共享共用，加強國家設立的研究開發機構、高校持有科技成果評估和管理等等，這些工作都可以交給產權市場通過搭建相關服務平臺進行管理。

中國產權市場是中國在國有資產管理領域的重大制度創新，它讓中國這個擁有巨量國有資產的大國在世界上率先解決了國有資產由誰處置、處置給誰、以怎樣的價格處置的世界性難題，為世界其他國家和地區解決類似問題提供了中國智慧和中國方案。

行政事業性國有資產作為國有資產的重要組成部分，也應當按照“應進必進、能進則進”的原則，全部納入產權市場公開交易，作為一項制度明確下來，并做到嚴格執行。剛剛閉幕的十九屆四中全會，專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題，全會公報中“制度”二字提到77次，通篇就是要通過完善“制度”建設，推進國家治理體系和治理能力的現代化，開辟“中國之治”的新境界。

行政事業性國有資產全面進場交易，也應當形成一項穩固的制度，并嚴格執行，這將有效治理該類資產管理的亂象。

（本文為北京產權交易所推出的財經時事評論系列之十一）