改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐

王衛(wèi)斌

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，由于農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)離政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)深受自然條件和社會(huì)環(huán)境制約，再加上人均耕地不足、自然災(zāi)害頻發(fā)，決定了中國(guó)農(nóng)民天然的弱勢(shì)地位。他們干著最苦最累最臟的活，貧困卻始終如影隨形。

中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)建之日起，就公開(kāi)亮出了窮人政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實(shí)現(xiàn)全民共富的終極目標(biāo)。一盤散沙的貧苦農(nóng)民在黨的密切聯(lián)系和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，脫胎換骨成為革命和建設(shè)的主力，有史以來(lái)第一次真正翻身做了國(guó)家的主人，走上了社會(huì)主義農(nóng)業(yè)集體化的康莊大道。

但是黨在領(lǐng)導(dǎo)大規(guī)模社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中也經(jīng)歷了一波三折，出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)、求公求純的傾向，對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民限制得太死。時(shí)至1978年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入只有133.6元，農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，農(nóng)民普遍貧困、絕對(duì)貧困已成不爭(zhēng)的事實(shí)。

改革開(kāi)放獲新生，扶貧開(kāi)發(fā)得溫飽

此情此景令鄧小平同志痛心疾首：“如果在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，社會(huì)主義國(guó)家生產(chǎn)力發(fā)展的速度比資本主義國(guó)家慢，還談什么優(yōu)越性？”陳云同志更是直言不諱：“建國(guó)快三十年了，現(xiàn)在還有討飯的，怎么行呢？要放松一頭，不能讓農(nóng)民喘不過(guò)氣來(lái)。”1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)破除“左”的習(xí)慣性思維定勢(shì)，作出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策。并決定改革首先從農(nóng)村入手，推行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬生產(chǎn)責(zé)任制，給予農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，集中精力把農(nóng)業(yè)搞上去。

此舉一下子激發(fā)出了億萬(wàn)農(nóng)民壓抑已久的生產(chǎn)積極性，釋放出了無(wú)窮無(wú)盡的創(chuàng)造潛能。短短的幾年時(shí)間，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品連續(xù)增產(chǎn)，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。到1985年年底，全國(guó)農(nóng)民人均純收入上升到397.6元，農(nóng)村貧困人口減少到1.25億，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤陆档?4.8%。但城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的收入差距也在逐漸擴(kuò)大，全國(guó)還有1.25億農(nóng)民人均純收入低于206元，其中約4000萬(wàn)農(nóng)民入不敷出，不借助外援就無(wú)法維持最基本的生存。

幫助貧困地區(qū)和貧困人口盡快趕上全國(guó)發(fā)展的步伐，成為一項(xiàng)重要的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)。1984年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確了依靠貧困地區(qū)群眾自己的力量、善用國(guó)家扶持資金、因地制宜發(fā)展商品生產(chǎn)的指導(dǎo)思想。1986年4月，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議把中西部老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入了“七五”計(jì)劃。國(guó)務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，確認(rèn)了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣作為突破口和主戰(zhàn)場(chǎng)，正式啟動(dòng)了區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧的宏大工程。

開(kāi)發(fā)式扶貧一改過(guò)去平均用力和單純救濟(jì)的作法，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)區(qū)域側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投入，變“輸血”為“造血”，明顯提高了扶貧資金的使用效益，增強(qiáng)了貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展的活力。但在此期間，由于盲目追求高速度、高指標(biāo)，片面主張以消費(fèi)促生產(chǎn)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)熱、物價(jià)上漲過(guò)快、苦樂(lè)不均過(guò)大。而且過(guò)高估計(jì)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)，忽視放松了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，“價(jià)格闖關(guān)”失利后，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遭到關(guān)停并轉(zhuǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一路暴跌，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一度出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。

1992年年初，鄧小平同志發(fā)表南巡系列講話指出：“不堅(jiān)持社會(huì)主義，不改革開(kāi)放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條。”1993年3月，江澤民同志在黨的十四屆二中全會(huì)上指出：“如果長(zhǎng)時(shí)期里，只是一部分地區(qū)一部分人富，大部分地區(qū)大部分人富不起來(lái)，那就不是社會(huì)主義了。”同年12月，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，正式納入政府行政序列。1994年4月，國(guó)務(wù)院制定、頒布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作由此步步升級(jí)。

“八七”計(jì)劃實(shí)施期間，國(guó)務(wù)院扶貧辦重新調(diào)整、確認(rèn)了592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，大幅減少了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)貧困縣份的比例。中央各項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到1127億元，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、東部地區(qū)和社會(huì)各界也充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)定點(diǎn)幫扶、對(duì)口協(xié)作和借助希望工程、光彩事業(yè)等不同形式，傾力扶持中西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。到2000年底，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入上升到1337元，全國(guó)農(nóng)村貧困人口銳減至3209萬(wàn)，人民生活總體達(dá)到了小康水平。

然而“按下葫蘆浮起瓢”，中央全面實(shí)施東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，加速推進(jìn)改革重心從農(nóng)村向城市、從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移后，部分地區(qū)農(nóng)村土地、資本和勞動(dòng)力“三要素”外流。一些地區(qū)農(nóng)村基層干部借事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收的分稅制改革亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派。世紀(jì)之交，中西部農(nóng)村出現(xiàn)了觸目驚心的棄耕拋荒和“盲流”現(xiàn)象。

多予少取放活路，統(tǒng)籌兼顧縮差距

2001年3月，朱镕基同志在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上回應(yīng)，“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問(wèn)題，要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和增加農(nóng)民收入放在經(jīng)濟(jì)工作首位，采取有力措施切實(shí)解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村中存在的突出問(wèn)題。同年6月，國(guó)務(wù)院制定、頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，決定今后十年繼續(xù)把扶貧開(kāi)發(fā)放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要位置，集中力量解決剩余貧困人口的溫飽問(wèn)題，創(chuàng)造條件鞏固已經(jīng)取得的溫飽成果，加快貧困地區(qū)脫貧致富進(jìn)程。

2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中坦言，現(xiàn)在達(dá)到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，告誡全黨：“能不能解決好發(fā)展問(wèn)題，直接關(guān)系人心向背、事業(yè)興衰。”這次黨代會(huì)確立了在本世紀(jì)頭二十年，全面建設(shè)受惠更廣、水平更高小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。會(huì)后不久，胡錦濤同志專程前往革命圣地西柏坡學(xué)習(xí)考察，號(hào)召全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要時(shí)刻把人民群眾的安危冷暖掛在心上，尤其要深入到貧困地區(qū)和貧困群眾中去，千方百計(jì)地幫助他們解決實(shí)際困難。

中央從全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略大局出發(fā)，秉承以人為本、統(tǒng)籌兼顧和科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念，確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的戰(zhàn)略方針。國(guó)家全面取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)集資項(xiàng)目，一步到位免除了農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工等無(wú)償勞務(wù)，徹底廢止了牧業(yè)稅、屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，并為農(nóng)民種植糧食、使用良種、購(gòu)買農(nóng)資農(nóng)機(jī)具，以及退耕還林提供補(bǔ)貼。

國(guó)務(wù)院扶貧辦從農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中單獨(dú)設(shè)置，升格為副部級(jí)，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣更名為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。國(guó)家把農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人口，一起作為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)對(duì)象;把中西部老少邊窮地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，并在除西藏之外的范圍內(nèi)，再次調(diào)整、確定了592個(gè)重點(diǎn)縣。西藏作為一個(gè)特殊的貧困整體，由中央政府另作特殊安排。東部和中西部其他地區(qū)的貧困局部，主要由地方政府負(fù)責(zé)扶持。國(guó)家還在全國(guó)農(nóng)村包括重點(diǎn)縣的范圍內(nèi)，識(shí)別、確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)第一個(gè)十年綱要實(shí)施期間，國(guó)家加快了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策與社會(huì)保障制度的有效銜接，形成了以整村推進(jìn)為載體、以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移為支點(diǎn)的“一體兩翼”新模式，開(kāi)創(chuàng)了以扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)脫貧致富、以社會(huì)保障維持基本生活的“兩輪驅(qū)動(dòng)”新格局。中央財(cái)政安排的專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)達(dá)到1440.4億元，支持接受“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)的貧困家庭勞動(dòng)力超過(guò)400萬(wàn)人次，支持參與互助資金、危房改造試點(diǎn)的貧困村和貧困戶，分別擴(kuò)大到1.36萬(wàn)個(gè)和203.4萬(wàn)戶。

到2010年年底，中央和地方各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入789億元，支持12.6萬(wàn)個(gè)貧困村實(shí)施了整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，村民人均純收入增幅高出同一縣域其他村民20%以上，592個(gè)重點(diǎn)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入增幅首次高于全國(guó)平均水平。國(guó)家把農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到1274元，并且取消了絕對(duì)貧困人口與低收入人口的界限，以此衡量，農(nóng)村貧困人口數(shù)量減少到2688萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤陆档?.8%，提前實(shí)現(xiàn)了極端貧困與饑餓人口減半的聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)。

但對(duì)比日均消費(fèi)1.25美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)近年來(lái)的中高速增長(zhǎng)率，反襯出農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)依然偏低。而且長(zhǎng)期高投入、高能耗、高污染的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)成的資源環(huán)境約束日益趨緊。加入世界貿(mào)易組織后，繼續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的空間越來(lái)越小。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本還在不斷抬升。

盡銳出戰(zhàn)真扶貧，精準(zhǔn)施策真脫貧

2011年5月，國(guó)務(wù)院制定、頒布農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)第二個(gè)十年綱要，確立了到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房的新目標(biāo)，布置了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的新任務(wù)。國(guó)家把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，把扶貧線下具備勞動(dòng)能力的1.22億農(nóng)村人口，作為扶貧工作主要對(duì)象;把六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等11個(gè)連片特困地區(qū)，與西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。

2012年11月，胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中重申：“只有植根人民、造福人民，黨才能始終立于不敗之地;只有居安思危、勇于進(jìn)取，黨才能始終走在時(shí)代前列。”以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)，緊緊抓住全面建成小康社會(huì)存在的短板，把農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作擺到了更加重要、更為突出的位置。習(xí)近平同志身體力行、率先垂范，頻繁深入農(nóng)村貧困地區(qū)第一線看真貧、知真貧，在各種場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，一再要求“扶真貧、真扶貧、真脫貧”。

中央不再簡(jiǎn)單以GDP論英雄，不再搞“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，更加注重支農(nóng)扶貧的精準(zhǔn)性、實(shí)效性和可持續(xù)性。國(guó)務(wù)院扶貧辦組織了80多萬(wàn)人進(jìn)村入戶，對(duì)12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、2948萬(wàn)貧困戶和8962萬(wàn)貧困人口進(jìn)行了精準(zhǔn)識(shí)別，并建檔立卡。全國(guó)各地組建了12.8萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)，選派了48萬(wàn)名駐村干部，對(duì)識(shí)別出來(lái)的貧困村和貧困戶逐一制定幫扶計(jì)劃，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。國(guó)家還把每年的10月17日設(shè)立為法定“扶貧日”，表達(dá)了舉全黨全國(guó)之力繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)的決心和誠(chéng)意。

“十二五”期間，中央財(cái)政安排的專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)達(dá)到1898.4億元，并向貧困革命老區(qū)安排專項(xiàng)彩票公益金50.25億元，向建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸1200億元。東部地區(qū)向西部貧困地區(qū)提供財(cái)政援助資金56.9億元，動(dòng)員社會(huì)力量捐款3.8億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資1.2萬(wàn)億元。與此同時(shí)，全國(guó)各地堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)厲查處扶貧民生領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。到2015年年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口僅剩5575萬(wàn)。

但這些貧困人口致貧受困因素更加復(fù)雜，采用常規(guī)思路和一般辦法已經(jīng)很難奏效。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)確立了今后五年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽的硬性目標(biāo)，并把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。同年11月，中央召開(kāi)超高規(guī)格的扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，更加具體地作出了“六個(gè)精準(zhǔn)”、“四個(gè)問(wèn)題”和“五個(gè)一批”的戰(zhàn)術(shù)安排，中西部22個(gè)省份的黨政主要負(fù)責(zé)人向中央簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，立下了軍令狀，正式吹響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)。

脫貧攻堅(jiān)首戰(zhàn)兩年時(shí)間，中央各部出臺(tái)了200多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨福胤礁骷?jí)也出臺(tái)了“1+N”系列配套文件。全國(guó)各地動(dòng)員了200多萬(wàn)人開(kāi)展建檔立卡“回頭看”，各級(jí)機(jī)關(guān)單位增派了近百萬(wàn)“最能打的人”，擔(dān)任貧困村和黨組織薄弱渙散村的第一書記和駐村干部。中央和省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金2467億元，全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸4155億元。中央還賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，明確規(guī)定貧困縣不脫貧、不摘帽，黨政正職不調(diào)整、不調(diào)離。

中國(guó)共產(chǎn)黨勇于變革、勇于創(chuàng)新，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑，成功地走出了一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展。2017年10月，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中莊嚴(yán)宣告，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。“行百里者半九十”，全國(guó)上下盡銳出戰(zhàn)、精準(zhǔn)施策，正以前所未有的力度氣勢(shì)，向“最后一公里”和“最后一群人”發(fā)起了最后沖刺！