中國治理現代化的突出問題與法治進路

[摘要]國家治理體系與治理能力現代化要求治理理論的重塑。這一任務面臨一些觀念障礙：國家至上觀念對社會治理的侵蝕;中央集權對地方治理的限制;內向性傳統對全球治理的忽視。要從如下方面推進治理變革，促進治理觀念的革新：推進社會治理，彌補國家治理之不足;改善央地權力配置，發揮地方治理的積極性;改變內向性心態，提升中國對全球治理體系之參與塑造能力。應當以法治思路促進從“統治”向“治理”的觀念轉型，借鑒輔助性原則，建立各方共治共享的治理體系，推進國家治理體系與治理能力現代化。

[關鍵詞]治理現代化;治理理論;法治;輔助性原則

[中圖分類號]D61

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-3541（2019）01-0103-06

The Obstacles and Transition toward

Modernization of Governance idea in China

LI Xu-dong

（Guangdong Local Legal Research Center ，

South China University of Technology ， Guangzhou 510006，China）

Abstract：Modernization of national governance system and governance capability requires remodeling of governance theory andrule of law of theory.This task faces some main obstacles：the loser society under the state supremacy;the weaker local governmentsunder the centralization;and the neglect of global governance with the traditional idea.We should promote governance reform and in-novation of governance idea in the following aspects ：promoting social governance to help the national governance;improving the allocation of power between central and local governments for local governance initiative;changing introverted mentality to enhance China臺ability to participate in the global governance system.By transforming the concept of“government”to“governance”，and learnfrom the principle of subsidiarity ， we can establish a governance system shared by all parties to promote the modernization of nationalgovernance system and governance capacity.

Key words：governance modernization;governance theory;rule of law;subsidiary principles

中共十八屆三中全會與四中全會通過的兩個《決定》，分別強調了“國家治理體系與治理能力現代化”與“全面依法治國”這兩個相互聯.系的主題。黨的十九大報告對此又予以強調：‘明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主，義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化;明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”[1]（p.19）“治理”與“法治”作為兩個內涵豐富的新術語，代表了全新的治理與法治觀念， 據此來觀察當代中國的治理現實，不少陳舊的觀念值得關注。

一、當代中國治理現代化的突出問題

（一）影響當代中國治理現代化的突出問題從現實來看，當代中國治理現代化面臨的突出問題可以概括為如下方面：

一是國家至上主義觀念使得政府侵蝕了社會的活動場域。當代中國具有強烈的國家至上主義傳統，即國家在價值位階中處于至上地位，國家利益是衡量其他利益的標準與尺度。在最極端的情況下，計劃經濟時代國家基本上吞沒了社會，直接導致社會領域的式微，乃至社會自身需要重新發現2。這一傳統有其歷史與思想原因。首先，從歷史方面來說，中國近現代的歷史進程，伴隨著民族與國家的屈辱經歷，民族觀念與國家觀念在這一過程中也得到了強調，它在推進民族國家建構的同時，也在較長時期造成一種敏感、脆弱的心理。在此意義上，“四個自信“的提出，顯然要求重塑中國人民的健康心態1（p.1）。其次，從觀念方面來說，伴隨著馬克思主義的傳播，黑格爾的國家觀明顯影響了中國的國家觀念。按照黑格爾的觀點，國家是一種總體性存在，它包括市民社會。“自在自為的國家就是倫理性的整體，是自由的現實化;而自由之成為現實乃是理性的絕對目的。國家是在地上的精神……。.這樣，“國家“與“民族”之間幾乎可以畫等號，這在相當程度上為國家的無限擴張提供了合法性論證。在計劃經濟體制結束之后，它仍提供著最強勢國家的理論論證。

國家至上論的影響具有兩面性，一般地論證國家利益的重要性對推動現代國家的制度建構與心理認同有積極貢獻;但將這一論證擴張至極端，就容易產生壓制社會、擠壓私域的負面效果。由于對其負面效果認識不足，國家至上觀念并未得到及時與有效的克制，它在我國長期發揮著消極影響。

二是中央集權傳統使得中央權力抑制了地方有效治理。國家至上論自然地孕育了絕對的中央集權觀念。它認為，在正式的權威體系中，中央權威是至上的、無限的、永久的。這一觀念的負面效果就是因過度尊崇中央權威、過度信任中央集權體制，導致地方治理在相當程度上不受重視，各地的治理事業也資源投入不足。這導致央地關系始終陷于“收—放—收”的惡性循環，當問題太大，中央無法收拾時就放權，實則主要下放與轉移本應承擔的制度責任;當地方治理有了成效之后，中央就可能收權，實則是收回已經產生的制度利益，不可避免地再度侵占地方利益。這種“收—放”無度的循環暴露了央地間缺乏明確而合理的權力分配制度，成為當代中國諸多治理問題的根源。

中央集權的積極方面眾所周知，不必重復;其消極方面則尚缺少足夠討論，傳統的理論不足以提供良好的央地關系法治化制度供給D，因而非制度化的“收—放”惡性循環始終存在，央地關系仍處于非制度化困境中。

三是內向性的制度慣性導致國家治理體系無力關注區域性、全球性治理問題。當代中國治理受到內向性制度傳統的強大影響，它使得國家與社會精英把一切精力都集中到內部，對參與跨國性、全球性治理缺乏興趣。中國傳統觀念對此也有潛移默化的影響，梁漱溟先生曾指出：“蓋西洋人多向外作理會而發達了工具，中國人多向里作理會而涵養了生命。”（[）（.326）其原因比較復雜，中國自身的歷史經驗也證明內向性傳統有其合理性。不過，進入現代社會后，中國既受外部力量影響，也對外部產生巨大影響，內向性的制度傳統與歷史敘事都過度忽略了中國與外部世界的復雜關系，值得檢討。尤其是進入全球化時代之后，中國與世界的關系已非常復雜，更不可能以孤獨與孤立的內向心態來認識世界。中國需要更多地介入區域性、全球性事務，才能更好地維護國家利益，關心外部才能更好地發展內部。封閉內向制度傳統只能給中國利益造成不應有的損害。

內向性的制度習慣是農業社會時代重穩定、重守成心態的自然遺產，未必全部是否定性的。不過，當代中國在近四十年間迅速完成工業化并成為全球化時代的強勢力量之后，繼續保持此種制度習慣已不再必要。它影響到中國如何正確地看待自己與認識世界，尤其在行動上無法適應時代，需要對其提出批評，努力實現制度轉型。

二、推動治理現代化的法治進路

推動當代中國的國家治理體系與治理能力現代化，需要相應地在實踐方面采取措施。針對上述問題，目前來看，應當以法治進路，促進治理觀念的轉型與國家治理體系現代化。

（一）借鑒法律與立法二元理論，推進社會治理

當代中國的國家與社會關系模式，受到計劃經濟傳統的嚴重影響，最終形成國家吞沒社會的消極局面。這在相當程度上對中國社會的發展產生惡劣影響。更準確地說，中國存在以國家代替社會、以政府代替國家的現象;同時，政府與執政黨之間法理上的界限同樣模糊。最終，中國形成國家與社會合一、由國家吞并社會的模式D。這在實踐中帶來一系列較嚴重的后果。行政體制成為基本尺度和價值。行政體制外的領域也向官僚體制接近。社會各領域基本上都成為政府的下屬單位，其運行邏輯同樣充滿了官僚化與行政化的特點，社會領域不能維持自身的獨立地位。社會領域缺乏自治性，導致改革停滯與倒退現象比較嚴重，學者的觀察可謂見微知著@。這也是十八屆三中全會上，中共中央做出全面深化改革的決定之重要原因。從理想的尺度來評價，國家與社會的這一現狀并不樂觀，應當對其提出批評，進行改革。中央提出“全面深化改革”，將“四個全面”作為黨的十九大以后的“戰略布局”，體現出對改變目前現狀的強大政治決心[1]（p.19）。

在此方面，哈耶克法律與立法兩分的法律觀借鑒，對于形成國家治理與社會治理互動的新格局具有積極意義。按照哈耶克的思想，政府只能制定人為法律（Legislation），而真正的法律必然扎根于社會自身的運行活動中，是真正的法律（Law）。他說：“根據理性，我們永遠都無法以同樣的方式重構整個規則系統，因為我們并不知道整個規則系統之型構過程中的所有經驗……個人行為規則為之服務的普遍利益，乃是由那些我們認為是法律規則之目的的東西構成的，亦即整體的抽象秩序;這種抽象秩序的目的并不在于實現已知且特定的結果，而是作為一種有助益于人們追求各種個人目的的工具而被維持下來的。”5（.7）改革的前景應當是，繼續推進社會領域的發展，加強社會治理的功能。

首先，在觀念上合理界定國家法與社會規則的各自功能與合理邊界。國家與政府是正式的權力運行的領域，主要承擔維持社會基本秩序、提供社會行政管理之公共服務的功能。在本質上，它并不從事生產，而主要通過稅收強制性地獲得公共資源來維持自己的運行。因此，國家與政府對于一國資源的占有，必須保持在合理的范圍內。這在行政學上表現為政府規模問題③。政府規模太小，可能無法提供足夠的公共產品，政府規模過大，則過度汲取社會資源，影響生產積極，性與人民生活，進而影響稅源，最終影響統治的可持續性。社會本身遠比國家和政府要豐富、要廣闊，凡是不屬于政府管轄的，皆是社會的自我管理與自我運行領域，政府不應過多干預。因此，黨的十九大報告要求：“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。”[]（Pp33-3）負面清單制度對于控制政府過度擴張的權力習慣，是一個良好的改革方向，有利于激發社會主體的創造性和自由發展，有利于劃定國家與社會的界限。

其次，深刻理解社會發展的邏輯，尊重社會自我發展的規律。社會的發展不僅要重視權力系統的運作，更要重視多元的社會治理主體之間的互動合作關系。在此方面，法律與立法兩分的觀念，擴展了對法律只屬于國家的狹隘理解，它重視發揮個人、家庭、教會、工會、地方政府、國家以及超國家機構的各自作用，它提示了一個縱橫交錯的豐富的權力與權利作用網絡，它們都在其作用范圍內發揮重要作用。現代社會已經非常復雜，是一個縱橫交錯、自治與治理各類作用緊密交織的和諧體系，各類主體層次有別、功能各異、范圍不同，都發揮著各自的治理作用。黨的.十九大報告要求：“打造共建共治共享的社會治理格局”，指出了未來治理發展的新方向[1（.49）。在此方面，更多的具體改革措施需要展開，未來的實踐顯然充滿了各種積極的可能性。

（二）借鑒輔助性原則，改善央地權力配置當代中國的央地關系處于一種失衡狀態，地方嚴重地缺乏主動性。目前各地出現較普遍的“惰政”“怠政”現象，原因固然是多方面的，其中一個重要原因是央地關系的非制度化。由于國家主義話語壟斷了正當性，對于這一不合理現狀進行批評與指責，都存在一定風險。尤其是地方與基層各級干部的前途掌握在上級手中，對上級的任何批評都可能對其前途不利，因而愿意違心地討好上級。大體來說，央地關系的現行問題主要有：其一，央地關系的非制度化，即央地之間、中央對于不同地方的關系之間之權力劃分，缺乏足夠的制度約束、主觀隨意性強、缺乏可預測性。通俗地表達“一放就亂、一亂就管、一管就死”，基本上反映了這種現狀。其二，央地關系存在較嚴重的權力與責任失衡現象。主要表現為，中央政府占據了較多的國家資源，而地方承擔了較多的治理責任。從國家稅收的配置情況來看，中央占據的收入份額比較多9，在中央集權體制下，中央可以集中資源而轉移責任，但地方各級政府和官員也同樣把責任推卸給“臨時工”或“老百姓”②，負責任的做法顯然是激發社會的發展與創造活力。

在此方面，輔助性原則對于央地權力的合理配置具有積極的指導意義。按照學者的認識，“輔助性向我們]強調的是在不同行動層次上管轄權力分配的規則”6）（0.284）。改革前景應當是：合理劃分央地權力與治理責任，推進央地關系法治化。具體的改革實踐需要逐步開展，在此僅提出若干理論方面的原則：

第一，完善不同層級政府間的權力配置。黨的十九大報告對此提出未來的改革要求：“轉變政府職能，深化簡政放權……建設人民滿意的服務型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。”1（p.39）合理的政府體制，既強調中央的權威，也重視下級權利之保障，重視上下權力運用與配置的合理性。輔助性原則尤其強調重視地方與基層政府權力的行使，正如學者指出的：“輔助性假定，首要責任與決策權力應當盡可能安放在政治當局等級體系（hierarchy）的最低層次。”7（.566-567）有關方面應當積極開展各項改革.措施，推進各層級政府權力的合理配置。輔助性原則在妥善配置中央與地方權力、處理一國內部各單元間關系、處理不同層級地方權力的關系，有豐富的理論與制度模式，對當代中國央地關系的法治化、合理化，對于全面推進依法治國的實踐，具有積極的借鑒意義[8]。

第二，上級權力機關介入與干預的規則。在明確劃分上下各級政府權力的同時，賦予各級政府以相應的資源與責任，可以保障它們承擔起各自的責任。不過，這種縱向權力的明確劃分，并不應當絕對排斥，上級與中央的權力。只是鑒于中國的現實，最應當注意的是上級干預應當節制、遵循必要的規則，不至于過度影響地方作用的發揮。歐盟在輔助性原則的制度建設上成效卓著，對此有具體規定：“在非專屬性管轄領域內，共同體，應當按照輔助性原則行動，即：只有在成員國的行動不能成功實現相應目標，或由于特定事務的規模與影響，而由共同體行動能更好地達成目標時，共同體才能采取行動。”[91歐盟的制度傾向于由成員國優先行動，在成員國行動不能實現目的時，則由歐盟行動。中國的現實是中央承擔了更多的政治責任，地方承擔了較多的具體治理事務，如何借鑒歐盟輔助性原則是一個值得研究的課題。

相關的顧慮是：其一，中國歷史上分裂的代價太過沉重，維護統一、強大的中央，始終是當代中國政權建設的重要任務;其二，過度賦予地方權力可能帶來許多麻煩，各中央部門]未必愿意接受被動的格局。但是，良好的權力配置既使國家主權通過治權的合理配置得到實現提高了行政效能，又為國家主權的鞏固與中央統治的合法性奠定了堅實基礎，值得推進。

（三）重視全球化理論，提升中國對全球治理體系的參與塑造能力

中國對于全球治理規則，參與較少，在國際事務中長期以一種可以被忽略的方式存在。改革開放以來，尤其是加入WTO之后，中國的國家利益日益在全球范圍內擴展，當代中國已經成為一個重要的全球性大國。“G2“概念的提出表明，中國與美國已成為兩個最大的全球性力量。由于中國崛起的速度過于迅速，傳統觀念的變化需要時間，許多知識迅速地陳舊、過時和報廢③。中國需要迅速地完成對當代世界的一個全新認識，同時具備向世界各方講述、傳播自己的立場與主張的溝通能力。對于未來世界如何治理，中國過去較少提出意見，目前的做法或多為原則性的提倡，或是自我中心的表達，多直接以國內宣傳型話語為主要表現形式，未能考慮他國政府和人民的接受語境，顯然，這些方面有著較多的改進空間。

在此方面，全球化理論的研究提供了新的法律認識。改革的前景應當是：改變對國際治理過度內向的心態，提升對全球治理體系的塑造能力。

首先，改變傳統的內向型國家心態，以負責任大國的形象參與世界事務。黨的十九大報告指出：“全球治理體系和國際秩序變革加速推進，各國相互聯系和依存日益加深……世界面臨的不穩定性不確定性突出……人類面臨許多共同挑戰。”[1（n.8）在此重要歷史時刻，中國仍然要堅定信心，積極參與國際治理體系的建設與重塑。由于全球化對國家主權的影響巨大，國家需要調整其治理的制度，考慮其法律治理的限度。鮑曼指出：“主權三足鼎的所有三足現今已全部崩裂。可以說，經濟這一足的崩裂是最具影響力的。民族國家被政治主權領域內人民的政治上連貫的利益所驅使，已不再能結算賬目。因此，它們越來越演化成了它們在政治上無法控制的勢力的當政者和全權代表。借用激進拉丁美洲政治分析家的犀利論斷，由于所有所謂的‘國民’經濟的新‘滲透性’，由于它們運行空音質縹緲莫測和非領土性質，全球金融市場將它們的法規強加于世界。”107（.63）大國的特點是，無論是否主動或有意，行動都對他人有重要影響。明確地意識到時代的不同與中國國家地位的分量，以積極的心態參與國際治理體系的塑造與建設，是從中央到地方各級領導應當具備的觀念和需要更新的知識內容。只有觀念重視了，行動才可能跟上。

其次，重視國際治理角色與國內治理角色之重要差異，形成中國的國際治理與全球治理話語體系。崛起的中國已經是重返世界舞臺的重要大國，如何準確理解相關國家的觀點，理解目前世界各國普遍接受與使用的觀念與話語、制度與機制，是中國能夠發揮其大國影響的基本前提，進而才能談到參與并主導國際治理新秩序的形成，以及提供可操作的治理方案與法律安排。理解他人的思想才能更好地和他人對話，說話才能說到點上。.“……弱國正是新的世界秩序一看不去常常難以置信的猶如新的世界無序一需要支持和自我復制的東西。弱小的準國家是很容易被降級為地方警察分管區的（有用）角色，它們獲得了一點點管理事務所不可或缺的秩序”[0）（p65）。中國成長為全球大國，更要理解小國、弱國包括正在衰落的大國的心理與政治上的敏感，處理好變動中的區域關系與大國關系。黨的十九大報告也指出：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀， 倡導國際關系民主……中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。”[1]（p.60）

正當中國成為全球性大國之時，全球治理體系也面臨重塑的關鍵時刻。這對中國的挑戰是雙重的，既要進入傳統的國際舞臺，也要以自己的意愿參與國際治理體系的重塑。

三、以治理與法治理論推進治理體系現代化

理解和把握中國“國家治理體系與治理能力的現代化”的意義，在實踐中不斷推進這歷史任務的實現，既是對領導集團的挑戰，也是對理論界的挑戰。面臨紛繁復雜的形勢與日新月異的現實，學界需要深入理解“國家治理體系與治理能力現代化”與“全面依法治國”的內涵，綜合運用各種新的理論資源，創造適應中國現實需要的治理與法治理論，努力以新的理論創新引領實踐、以理念革新推進制度變革。最重要的觀念可能是如下兩個方面：

（一）實現從“統治”到“治理”的治理觀念變革

舊觀念的共同性都以追求“統治”為目標，因而往往以加強統治的方式來推進國家治理、應對新時代的治理問題，雖然也有成效，但面對新挑戰時顯得南轅北轍，缺乏明確的行動方向。

當代中國長期以來重視統治的有效性，即自上而下的對政治秩序的有效控制。無論是以“革命”與“階級斗爭”為主題的方式，還是當代以“建設”與“維持穩定”為主題的方式，其共性都是如此。統治的有效性固然是任何社會秩序的基礎，也是其他建設事業的前提，不過， 它過度強調管控與壓制并需要不斷投入過多資源，其消極后果顯而易見。

舊模式的缺陷應當引起重視，要努力從追求有效統治向追求規范治理轉型。從“統治”到“治理”，本身是一個重要的觀念轉變川，事實上對國外的政治家和學者來說也是一個新轉變D。它意味著國家政權更多地依靠規則與規范、依靠社會規范與經濟規律來實現治理的有效性，而非更多地依靠國家機器和物質力量，從而更加容易獲得統治的合法性，減少與民間社會的沖突與對立。.

追求有效統治的目標之所以長期處于突出位置，與中國當代的政治外交戰略選擇有關，應當給予理解。特定的歷史階段過去之后，執政者應當積極面對現實，促進中國從追求有效統治向規范治理的目標轉型，完成當代中國治理模式轉型的歷史任務。

（二）創新法治理論，重塑各方共治的治理體系

如何打造各方共建共治共享的治理體系？現實的探索正在進行。“國家治理體系與治理能力現代化”與“全面依法治國”的命題給理論界提出了明確的任務：全力投入到治理與法治理論現代化的研究中，既要積極吸收和借鑒現代各種理論資源，包括輔助性原則的相關資源D;又要根據當代中國的現實需要，發展和提煉中國的治理與法治理論。

在借鑒外域理論方面，除了前述哈耶克的法律與立法二元觀、全球化理論等資源以外，歐美國家的輔助性原則具有特殊的重要性，可以作為一個重要的治理與法治理論資源來深入研究，積極借鑒它的有益因素，完善我國的治理體系。歐盟自身有較多的治理實踐，而且影響到許多區域性、全球性組織的頂層設計131]（P.387-388，我國在此方面也可以有更多作為。應當借鑒輔助性原則的社會觀念與政治理論，充分發揮社會各方面的積極性和創造力，把治理的權力賦予、配置到各方主體身上，使治理成為一個縱向上各層級、橫向上各領域都積極行動起來管理好自己的事務，促進縱橫各治理領域中主體分工配合的治理格局，形成一種高效有序的治理體系。以此為目標，有三個方面的思路可以展開：一是適當減輕政府的治理責任，將有關的治理責任授權社會與私域;二是適當轉型過度繁重的中央責任，加強規則控制、程序公開的約束力量，將更多的治理責任交付地方政府;三是不斷地賦權公眾，給予社會公眾以更多的自由權利，使社會創造性與活力得到充分發揮。

總之，從統治向治理的轉型，是發達國家首先完成治理與法治理論方面的轉型，它也代表了現代國家在面臨全球化時代、后：工業化時代、信息時代的新挑戰時所必須完成的觀念變革。在治理理論準備發展成熟的情況下，制度應當發揮其良好的適應性，從而能夠接受任務挑戰;政府的行為也能夠及時獲得法律的授權，從而不必產生合法性困境”;政府與社會之間能夠及時調整其各自的治理邊界，從而形成良好的互動關系;治理與法治之間能夠互相促進，治理理論發揮其直面現實、視野開闊的優點，法治理論發揮其規則意識、權利意識、合法性意識的優勢。

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