德國國土空間規劃法律法規體系及借鑒

強真

德國是高度發達的市場經濟國家，也是法律體系完備和依法施規的先進國家。德國聯邦及州、區域和市鎮各級空間規劃的編制實施，本質上是相關法律法規在各級國土空間管制上的表達與落實。可以說，法律法規是空間規劃編制實施和各類國土空間開發保護活動所必須遵守的基本出發點和基本依據，兩者互相融合、互為支撐。法律法規保障了規劃的科學編制和有效實施，有力促進了空間供需統籌和實現各方訴求的最大公約。

德國空間規劃法律法規體系組成

德國的空間規劃法律體系是自上而下與各層級規劃職能和空間用地管理任務一一對應的，即法律體系層級與規劃層級、任務尺度完全呈現對應關系。與空間規劃法密切相關的法律主要涉及：《聯邦排放保護法》《農業生產法》《自然保護區用地法》《長途道路法》《鐵路

法》《磁懸浮鐵路規劃法》《聯邦水路法》

《航空法》《原子能法》《客運法》《聯邦森林法》《循環經濟與固體廢物處理法》

《環境基本法》《環境影響評估法》《土地整治法》《水資源法》《聯邦礦業法》

《土壤保護法》，以及歐盟的《野生動植物棲息地指令》等。

由于空間開發保護涉及生態、環境、資源、人口、社會、經濟、交通、能源等諸多方面，聯邦《空間規劃法》從雙向角度提出了要求和指引方向，也就是相關領域專業法律內容反映在空間規劃編制實施之中，同時《空間規劃法》也對相關專項法律對應的專項規劃實施提出了空間協調要求和管制原則。

德國空間規劃內容及借鑒

德國2017年版本的《聯邦規劃法》與1998年版本在內容上雖有所不同，但都是基于上世紀90年代和21世紀兩個時代需求分別制定的，時代視角和規劃任務有所差別。兩版本規劃法對研究編制我國空間開發保護法具有同等借鑒意義。

規劃思路與指導思想。兩個版本規劃法對空間規劃性質任務的界定是相同的，即“必須通過綜合性的、系統性的和各種層次的空間秩序規劃以及對具有重要空間意義的計劃及措施進行協調，來發展、規范并確保聯邦德國的全部空間及其局部空間。”其中，明確了兩條總體任務：一是必須協調對空間的不同需求并平衡規劃有關的各種沖突;二是對各種空間功能和空間利用必須預先考慮。

規劃任務要求。德國兩個版本的規劃法都對空間規劃基本原則進行了條目化闡述，均從國土空間配置和用途管制的人本化、生態化、均衡化、城鎮化、網絡化、法治化等角度提出要求：一是注重居住空間的保障和落實，并強調通過預測不同等級中心地區就業機會的多少，來提前定度新增居住需求空間，并確保公眾不受噪音侵擾及保持空氣的清潔;二是強調非居住空間自然生態的嚴格保護，實現土壤、水資源、動植物、環境及氣候功能應得到維持或恢復，強調自然生態空間的結構優化和布局平衡，以及農村地區生態價值的體現;三是突出均衡化，州域空間發展不僅僅是致力于經濟和基礎設施配套均衡，且同步強調實現經濟、基礎設施、社會、生態及文化關系之間的平衡;四是關注城市群和大城市圈空間內部的結構優化，確保人口密集地區的居住、生產與服務中心地位，整合交通設施空間體系，確保環境負擔減少;五是強調農村地區也應建設中心地點，實現鄉村空間獨特作用下的生活與經濟空間體系;六是強調自然生態空間保護與發展的辯證統一;七是優先開展生態空間治理，尤其應確保或者恢復植被，降低緩沖區域及洪災損壞區域風險，保障建設占用生態空間功能不減少的生態占補平衡;八是注重農業經濟空間的調整和優化;九是強調在區域間和區域內部建立基于人流和物流供需平衡的交通空間體系;十是保護歷史與文化景觀，維持地區特色;十一是強調超前謀劃民事及軍事防御設施建設的空間需求。

同時，2017版規劃法根據德國國土空間開發保護新形勢，列出了若干新增原則，主要涉及以下方面：一是空間配置必須確保普遍關注的可持續服務，支持可持續經濟增長和創新，確保發展潛力和可持續保護資源;二是必須確保整個空間及其子空間功能的多樣性，也就是城鄉空間均要注重多級中心地點建設，開敞空間應得到有效嚴格保護，建立大規模、生態化的開敞空間復合系統;三是強調存量化思維，優先鼓勵廢棄居住區域的再利用，當現有存量建設空間供不應求時，再考慮剩余空間的新增開發;四是必須統籌考慮成本效益，建立安全和無害環境的能源供應設施（能源網絡）;五是強調農村地區應作為具有獨立意義的生活和經濟區域進行維護和發展;六是必須和諧地設計和開發不同景觀類型和用途的子空間，克服結構性問題，創造新的經濟和文化概念;七是必須考慮到全球氣候變化和區域氣候保護的空間需求;八是注重鄰國合作，應確保歐盟的凝聚力及跨國空間網絡發展和實施條件，考慮歐盟和歐洲國家的空間規劃和措施，重視德國邊境城市建設發展與鄰國相鄰城市的統一規劃。

對州區域空間規劃的具體要求。1998版和2017版規劃法對州級空間規劃的若干規定和說明基本一致。不過，1998版中對各州提出要根據聯邦空間規劃法形成州級規劃基本要求，制定州的空間規劃法，并對聯邦規劃法進行細化落實。而2017版規劃法中明確要求編制國家空間規劃、各州空間規劃和各州區域規劃，每個州都應形成統一的州區域規劃，柏林、不萊梅和漢堡可以按《建設法》編制土地利用規劃來代替區域規劃。

須要特別說明的是，如果某個規劃因為交互關系尤其是在某個密集的空間內將超過州的界限，則相關的州應相互協商而最終采取共同的區域規劃。如果區域規劃是在匯總鄉鎮及聯合鄉鎮的地區規劃的基礎上形成的規劃匯總，則可以在密集的區域或者其他存在著空間結構性交叉的領域，允許用一個規劃取代區域規劃和《建設法》規定的共同的土地利用規劃。同時，規劃法還指出，在確定該區域內因不可避免建設上述設施造成的對自然資源儲備或者田園風光損害的，可以在別的地方得到平衡、代替或者減輕。

另外，2017版規劃法針對海洋和陸海統籌地區單獨提出了規劃要求，明確根據《水資源法》的規定，德國沿海地區應特別考慮到土地和海洋之間的任何相互作用及安全，將“確保運輸的安全性和便利性、經濟用途、科學用途和保護、改善海洋環境”作為規劃內容。而1998版規劃法沒有針對陸海統籌方面進行詳細規劃要求說明，而是從相關法律銜接角度，提出了空間規劃與相關專項法律所確定的重要類型空間配置和管制的互補替代關系，尤其是通過空間規劃的實施，確保《交通法》《水運法》與《排放保護法》中的特殊專業規劃的空間需求。

空間規劃的環境影響評價。2017版規劃法中明確，空間規劃編制必須開展環境影響評價，并且由空間規劃的負責單位實施評價，明確空間規劃實施可能帶來的影響，主要包括：人類健康、動物、植物和生物多樣性是否受到影響;土壤、水、空氣、氣候和景觀是否受到破壞;歷史文化和其他有形資產是否有所損失;上述受保護空間要素之間的相互作用關系是否受到影響等。如果評價確定空間規劃預計不會對環境產生重大影響，只是存在微小影響，則可對空間規劃進行微小變更。

對我國空間規劃立法的相關建議

構建國家空間規劃法律體系。我國國土空間規劃法規體系建設應由國家空間規劃法為統一規則平臺，以省級空間規劃法規為細化方案，聯合國家和地區相關專項法律法規，共同構建國家空間規劃法律體系。涉及2個方面：一是《國土空間規劃法》，二是《國土空間開發保護法》。前者定位為對國家和各地區國土空間規劃管理工作進行的權威規范和系統規定，內容既包括規劃理念概念、方針原則和任務體系設計，也包括不同層級規劃性質定位、部門權責、溝通協調、審查報批、規劃調整等事務管理性工作要求;后者則重點是對各類型國土空間在規模、強度、布局、結構、景觀、效益和政策等方面的原則性管控規定和發展配置政策指引，實現與相關專項法律的銜接。

科學設置空間規劃法的內容框架。一是“原則規定”部分，應包括國家國土空間規劃的戰略理念、基本原則、重要方針、規劃約束力、規劃調整、規劃期限、審批實施、實施管理和國家與地方上下聯動路徑等方面內容;二是“空間管制”部分，主要涉及生態空間分級分類保護、農業生產空間綜合發展、城鄉建設空間節約高效、歷史文化空間限制性開發等，基于用途管制需要，均要明確空間配置和管理的剛性原則和彈性條件;三是“省級規劃”部分，對省級國土空間規劃編制提出原則性要求和規范性指引，尤其要明確省級規劃調整、完善、修訂和重大空間需求表達等規定;四是“多規統籌”部分，國家空間規劃法要明確各專項規劃在空間部署及與空間相關活動安排方面的統籌路徑和實施管制措施;五是“參與機制”部分，針對空間規劃重大問題研究等環節，提出參與部門和機構人員組成，以及各自的權利義務清單;六是“法律銜接”部分，對重大空間開發利用保護與整治措施的部署實施問題，要明確國家和地方各類法律的遵守依據、應用要點、法律關系、前后輕重及法律間矛盾調處的措施和解決路徑。

完善與專項法律的協調統籌。國土空間規劃法應從國土空間配置管制和自然資源開發利用管理角度，對其他領域專項法律進行統領、統籌和協調，側重于保障規劃實施和國土空間配置管制目標的高效實現。要避免對其他領域專項法律的替代和簡單否定，應從互補角度，將專項法律作為不同領域國土空間管制與規范的抓手，使之與空間規劃法同步，構成空間管制法律法治體系，使得上下各級規劃實施均有法可依、違法必究。（摘自《中國土地》2019年第8期）