十三屆全國人大常委會第七次會議聚焦農村土地制度改革立法行動

王立彬 胡璐

十三屆全國人大常委會第七次會議聚焦農村土地制度改革立法行動，審議了多項關于農村土地制度改革的法律案和報告。這些法律案和報告主要內容是什么？對今后的工作提出了什么要求？又釋放了哪些政策紅利？

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安。全國人大常委會的立法信息包含諸多政策紅利，可以用“三三兩”簡要概括。

“三塊地”改革：? ?非農建設不再“華山一條道”

再次延長授權國務院在北京大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案于2018年12月23日提請審議，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

自然資源部部長陸昊在作上述決定草案說明的同時，還作了關于土地管理法、城市房地產管理法修正案草案的說明：土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩妥銜接，有必要延長法律調整實施期限。

“三塊地”改革試點實踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產管理法加快修法進程。用陸昊的話說就是“為農地入市掃清法律障礙”。土地管理法、城市房地產管理法修正案草案，刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

為了與土地管理法修改做好銜接，對城市房地產管理法第九條關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定一并作出修改。

最新數據表明，目前33個試點縣（市、區）已按新辦法實施征地1275宗18萬畝;集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗111億元。

“三權分置”：? ?從承包地到宅基地

此次農村土地承包法修正案草案提請會議三審。這對貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，保持農村土地承包關系穩定并長久不變等具有重大意義。

按農業農村部部長韓長賦的評價，實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，是對農村土地產權的豐富和細分，新的制度安排堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要。“三權分置”創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，在中國特色農村土地制度演進史上翻開了新的一頁。

據悉，有關承包地登記的費用，現行農村土地承包法規定，頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，除按規定收取證書工本費外，不得收取其他費用。二次審議稿刪除了這一規定。有的部門、專家和社會公眾提出，這一規定實踐中效果很好，建議恢復。憲法和法律委員會經研究，建議采納上述意見。

在農村承包地“三權分置”探索實踐基礎上，2018年中央一號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署。隨后，山東禹城、四川瀘縣等試點地區結合實際，開始探索宅基地“三權分置”模式。

屬于集體建設用地的宅基地“三權分置”，重要的基礎工作就是確權、登記、發證。原國土資源部反復強調，各地開展房地一體的農村權籍調查，由縣級以上地方人民政府統一組織開展，不得收費，不得增加農民負擔。

近日，自然資源部不動產登記中心在長沙市召開不動產登記理論與實務研討暨現場會。自然資源部有關負責人表示，要把宅基地“三權分置”確權登記作為不動產登記機構的重要職責和不動產登記的重要組成部分，納入不動產統一登記工作范圍，圍繞落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，加強理論創新和實踐探索。

“兩權”抵押貸款：? ?匯入“三塊地”與三權分置改革

在此輪改革中，北京大興是代表性試點之一：全國33個“三塊地”改革試點之一、232個農村承包土地的經營權抵押貸款試點之一，此外，還是原國土資源部、住房和城鄉建設部首批開展的利用集體建設用地建設租賃住房試點之一。

截至2018年9月末，232個試點地區農地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%，累計發放964億元;59個試點地區農房抵押貸款余額292億元，同比增長48.9%，累計發放516 億元。

據央行及銀保監會數據，這有力地促進農業經營由分散的小農生產逐步向適度規模經營轉變，緩解了“三農”領域融資難融資貴問題，普通農戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元，對新型農業經營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元至5000萬元，支持了農戶增收致富。通過“兩權”抵押貸款，新型農業經營主體融資可得性明顯提升。

“兩權”抵押貸款試點或將授權不再延期，是因為目前農村土地承包法正在修訂并提請全國人大常委會三審。如順利通過，2018年底試點結束時，農地抵押貸款業務法律障礙基本消除，央行將及時會同有關方面做好全國推廣工作。而農房抵押貸款業務擬納入宅基地“三權分置”改革大盤子統籌考慮。

陸昊表示，宅基地“三權分置”試點范圍較窄，時間較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權認識還不一致，有待深入研究。建議在實踐中進一步探索宅基地“三權分置”問題，待形成比較成熟的制度經驗后再進行立法規范。 （原載 《中國自然資源報》）