關于空間規劃職能整合到自然資源部的問題及建議

徐瑩

空間規劃職能的整合是本輪國務院機構改革的重要事項之一，此次改革把國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責等劃入新成立的自然資源部，從而將分散于發改、國土、住建等部門的主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等職能整合到自然資源部，由其統一行使國土空間用途管制職責。改革抓住了空間規劃管理的關鍵，從總體規劃入手，立足于自然資源這一最重要的規劃基礎，建立統一的空間規劃體系，從整體層面統籌各類發展規劃。

空間規劃職能整合的意義

一方面，實現空間規劃編制主體的統一。從總體層面上講，空間規劃涉及發改、國土和住建等部門。專業層面，環保、交通、農林、市政等部門也紛紛在規劃編制中增加了空間規劃內容，以便更好地去實施落實規劃。然而，由于每個部門的出發點不同，規劃編制的時間和標準不同步，內容差異很大甚至相互矛盾，基本處于各自為政的狀況，嚴重影響國土空間的保護和合理利用。此次改革方案明確了由自然資源部門負責構建統一的空間規劃體系，使得一直在探索推行的“多規合一”從部門協調、技術拼合層面上升到職能合并、管理統籌層面。

另一方面，實現空間規劃編制和實施主體的分離。各政府部門集規劃編制和實施于一體，造成了空間保護和利用的隨意性，或者先規劃后建設，或者隨意變更規劃，從而使得對具體建設的空間管制陷入“自己監督自己”的境地而流于形式。此次機構改革將空間規劃的編制職責和監管職責集中到自然資源部門，空間規劃實施的職責仍保留在住建、交通等原有部門，實現了空間規劃在國土空間利用中的剛性控制和戰略性引領作用。

空間規劃職能整合面臨的問題

配套法律欠缺。此次機構改革前，多地都在試點“多規合一”。 主體功能區規劃、土地利用規劃和城市總體規劃等都是法定規劃，如何協調三者關系并無明確法律規定;沒有法律依據將“多規合一”后的空間規劃法定化;根據拼合的規劃來修改原來的法定規劃，法律依據也不充分。此次機構改革后，空間規劃的主導地位確定無疑，但缺乏配套的法律規定。此外，在新的法規出臺之前，空間總體規劃的法律地位如何保證，原有的法定規劃與新空間規劃之間的關系如何協調等，都是需要進一步明確的問題。

規劃管理需要探索。城市建設項目包括立項可研、項目選址、用地預審、用地出讓、規劃許可、建設許可、規劃核實、竣工驗收、產權登記等眾多審批管理環節。機構改革前，規劃和建設業務由住建部統一管理;機構改革后，規劃編制與實施分離，規劃將更強調整體的統籌管控。部分部門間審批事項變為部門內部流程或反之;部分行政審批環節需要合并、分拆或調整順序。自然資源部門如何對內部審批管理流程進行調整和優化，如何與住建部門進行溝通銜接，這都需要時間去探索。

規劃體系和內容有待重構。本次改革后，空間規劃體系得到全面梳理，總體層面的規劃將更多地體現長遠性和戰略性，而指導具體建設的空間規劃重任可能落在控制性詳細規劃等已有的法定規劃上，其承擔的功能急劇增加。在尚無新法律規定增設其他法定規劃情況下，控制性詳細規劃等已有法定規劃需融合的內容更多，耗時更長，制定和實施將更為復雜。

解決問題的思路和對策

制定或完善相關法律法規。自然資源部門應基于法治框架下，整合各類總體規劃，構建新的空間規劃體系。本次機構改革后，必然會出現規劃管理工作與現行法律法規不相適應的情況，急需完善配套法律法規，對已有規劃體系和新空間規劃體系給出明確目標方向，其關鍵點是及時制定國土空間規劃法，讓總體空間規劃成為管控所有建設活動的法律，確保空間規劃的實施有法可依、依法行政。

“放管服”和加強監管齊頭并進。新規劃管理體系構建需要把推進簡政放權、放管結合、優化服務結合起來，改變過去專業技術部門的角色定位，與自然資源資產管理職能相呼應，在已有串聯改并聯審批的基礎上，“一門式”服務，加快內部磨合消化，縮短陣痛期，全面提升綜合管理能力。同時，自然資源部門需進一步加強對規劃實施的監督，參照原國土資源部門的垂直管理體制，整合完善國土、規劃督察員制度，引導社會公眾參與大眾監督，強化利用衛星遙感監測等多種手段共同監督規劃實施的工作機制。

推動控規等現行法定規劃的改革。新構建的空間規劃體系應是有層次分類別的，能指導各層次、各類型規劃的編制。自然資源部從保護和合理利用自然資源主管的角度出發，指導各地自然資源部門制定面向未來的總體空間規劃，以此來指導住建、交通等其他部門行業制定相關專項規劃。同時，要進一步明確各層次、各類型規劃編制內容和審查要求，推動控制性詳細規劃等現行法定規劃改革，將更多的規劃內容交給市場，更好地發揮規劃調控引導具體建設的作用。（作者系香港理工大學博士，湖南大學法學院公共管理系副教授）