規劃許可注重保護性開發

童彤 朱莉萍

英國所有的土地名義上歸國王所有，但實際上90%的土地歸自然人或法人單位所有，并且有嚴格的法律保護體系，還通過完備的土地登記制度來保護私人土地財產權。英國土地管理各環節公眾參與度高，因為每個權利主體都會竭盡全力確保自身個人權益不受侵害，像聽證會這些程序在英國都是實實在在的，而且公眾很樂意也很主動地參與并表達自己的意愿。

規劃體系側重保護土地

英國《城鄉規劃法》規定，所有土地的發展權歸國家所有。也就是說雖然土地是私有的，但是這片土地怎么開發、什么時候開發、開發到什么程度，還是由政府管控，以此實現政府對土地的管理。英國土地制度中最核心的內容就是土地的規劃和開發，從規劃層級上講可分為全國、區域和地方3級土地規劃，下級規劃要服從上級規劃。全國土地規劃主要在宏觀上進行政策控制;區域規劃確定發展目標、重點項目;地方規劃則非常具體，約束力也更強，由當地議會審定，地方政府負責實施。

激活棕地，延續綠地。英國土地規劃中有兩個比較重要的概念：一個是綠地，一般是指沒有被開發利用過的土地;還有一個是棕地，一般是指廢棄或空置的土地，以及按照規劃有再開發潛能的土地。英國現在有一個理念比較深入人心，就是“激活棕地、延續綠地”，盡量讓綠地保持不變，用那些原先已開發的土地進行開發。

推崇“保護性開發”規劃。英國土地政策中還有個“綠帶系統”理念，包括對自然環境的保護，還有對歷史文化的保護。英國1935年提出了綠帶系統，目前全國有14個綠帶系統，共155萬英畝，大概940萬畝，占英國土地的12%。綠帶系統既可以保護自然環境，防止農村過度開發，又可以防止城鎮過度擴張甚至連成一片。英國用80多年的實踐證明這是一項很管用的政策。

對國家公園進行高層級保護。1949年開始英國施行國家公園制度，對國家公園的保護具有很高的層級，基本原則是當保護與使用沖突時以保護為主。所以，在綠帶和國家公園等保護性區域里進行土地開發是比較難的，只能進行限制性的開發，比如：農林開發、改建、基礎設施建設等，在進行必要性論證的基礎上，也可以進行住宅等用途的開發。

對歷史建筑納入嚴格保護清單。英國的土地規劃非常注重保護，尤其對歷史文化建筑的保護。英國有一個歷史保護建筑的清單，納入清單的建筑都要受到嚴格保護。但是在實踐中很多開發中難免遇到一些歷史建筑，這就要求整個區域的開發必須與這些建筑協調，要求對歷史建筑的開發要保留原先的歷史特點，要考慮周邊居民的實際需求。比如：圣保羅大教堂附近的項目，高度受限，不能遮擋教堂;一些歷史建筑旁邊的新房的外立面要用復古的材料，建成后和周圍歷史建筑風格一致等。

規劃許可規范土地開發

政府通過土地規劃許可體現國家意志和利益。規劃許可制度是英國土地規劃體系的核心，即土地開發須申請取得規劃許可。英國對土地開發的定義包括在土地上新建、土地使用功能的改變以及其他。其中，“其他”方面的內涵比較豐富。例如：一個藝術家沒有申請規劃許可，就在自家屋頂上做了一個鯊魚雕塑，鄰居覺得影響美觀就舉報了，一開始被認定為未經許可開發要求拆除。但房屋主人主張這是藝術，后來經過申訴等渠道最終在社區征詢意見中獲得大部分人支持，那個鯊魚雕塑得以保留下來。這一類行為就屬于“其他”開發行為，也需要規劃許可。

按照土地用途確定開發許可范圍。在英國不是所有的土地開發都需要規劃許可，比如：一些農業開發就不需要許可，還有一些改變用途的情況也不需要許可。英國的土地利用規劃把土地用途分為四大類若干小類。在不同大類間轉換用途需要規劃許可，比如：從A類變為B類，需要許可;在同一大類內的不同小類間轉換用途，一般來說從低層次向高層次轉換需要規劃許可，如果是從高層次向低層次轉換則不需要規劃許可。比如：從A4飲品店變更為A5外賣食品店是需要許可的，但反過來則不需要。具體對于哪些需要許可，哪些不需要許可，都有明確規定，比較好執行。

“棕地”開發建設注重環保要求。國外的“棕地”與我國的城鎮低效用地類似。對于“棕地”開發的典型例子就是英國最著名的奧林匹克公園的建設，該公園選址在倫敦4個自治區的中間地帶，最初是典型的臟亂差區域，以前主要是一些破舊的公司、工廠、垃圾站，居住著貧民。英國并沒有因為是奧運村的建設就在規劃許可申請上對項目大開綠燈，開發者依然要按規定向4個區的規劃部門分別提出申請。建設過程中，他們也非常注重環保，注重對建筑垃圾和污染土壤的無害化處理和就地再利用。最終，奧運場館的建設帶動了整個區域環境、品質的整體改善。

此外，像英國這樣的發達國家，不追求快速發展，而是更多地去思考精細化發展、可持續發展。在奧運村場館和基礎設施的審核規劃許可階段，就既考慮奧運期間的利用，又考慮奧運會后的可持續利用。他們在建設前就考慮好要把奧運期間的媒體中心，在奧運后改作商業設施，把奧運村用作一般居住用房等。

違規行為處置以自行恢復原狀為主

英國沒有“天上看、地上查、網上管”的土地執法機制，土地所有者對自我權利的保護意識很強，較少發生土地違反規劃的情形。

一般來講，對違法規劃的開發行為在英國是沒有行政罰款的，以自行恢復土地原狀為主。還有一些雖然違反了規劃，但如果論證下來不是主觀惡意、沒有侵害他人利益、沒有破壞周邊環境，也有必要建設，還會人性化地補發規劃許可。當然，也有一部分是需要強制執行的，但強制執行是有期限的，就是說違法行為存在一定時間未被發現，就免于強制執行。不同類型的開發的強制執行期限不一樣，一般住宅等開發的強制執行期限是4年。但這僅僅意味著不必強制執行了，并不等于合法化了，如果土地要買賣，還是會受到很多限制的。這個強制執行4年的期限，也有例外。比如：英國南部的一個農民，在沒有獲得規劃許可的情況下，在自己的土地上建了一個城堡，為了不被發現，他在城堡周圍蓋上塑料布和干草，4年內確實沒有被發現。過了4年，他把遮擋物拆掉，大家才知道里面建了個城堡。政府認為農民鉆了法律的空子，要拆掉城堡，農民認為過了4年追訴期了就不能拆了，最后訴諸法律。法院認為，這個農民在建城堡之前就全想好了對策，其行為是惡意的，判決支持政府將城堡強制拆除。

在土地規劃實施過程中，英國還有一個很重要的手段就是強制征收。這是實現規劃確定的發展任務的一種常用手段，有公示、溝通、調解等一整套完備的程序。補償的原則是按照原用途補償，不會讓被征收者獲得遠高于土地現有價值的補償的，對非法開發的土地不予補償。

說到強制征收，英國政府對公共利益的界定比較寬泛，當政府認為需要對某些地方進行開發、改造時，就可以實施強制征收。征收后土地的用途不局限于公共用途，也包括私人開發以及住宅建設。但前提是，政府有明確的規劃計劃，也經過充分論證并征詢民眾意見，表明這個項目是必須要建的，是符合絕大多數人利益的。一般情況下政府強制征收的權利也有一個很重要的制約，就是英國是民選政府，如果群眾反對的呼聲很高，政府依然一意孤行的話，就有可能在下次選舉中得不到支持。所以，政府行使強制征收權的時候，會充分權衡利弊。

規劃督察員協調解決用地爭議

在實施土地規劃、土地開發、強制征用過程中，難免會遇到爭議。比如：在申請規劃許可時被政府拒絕了，而申請人又不服，碰到這種情況，申請人可以繼續采取一些措施：可以重新與政府談判達成共識，從而獲得許可;也可以向中央政府申訴，這時就會有規劃督察員代表中央政府介入處理申訴，最后是向法院司法起訴。

英國規劃督察員的一項職責是負責國家級項目的規劃，協調地方規劃符合中央規劃，另一項職責就是處理針對規劃申請的申訴。這里的申訴，可以是因為規劃許可申請被否決了，也可以針對規劃許可被批準時附帶的條件。比如：政府批準了一個住宅項目的規劃許可，附帶配建四成經濟適用房的條件，英國一般情況下商品房開發都要配建四成經濟適用房。開發商可以針對這個條件申訴說現在經濟不景氣配建四成太多了等等。規劃督察員將召集雙方進行問詢、舉證，根據實際情況，考慮國家和各方利益后，最終決定申訴的成功或者失敗。

一旦進入申訴，該規劃許可的決策權就在中央了，由規劃督察員簽發規劃許可。可見，規劃督察員是直接處理具體項目的，擁有比較大的權利。如：在牛津的一塊土地，原先是船塢，開發商提出要建住宅，這是符合當地規劃的，而且當地政府也是歡迎的。但由于附近有歷史性保護建筑，當地公眾強烈反對建設這個項目。當地政府從多方面考慮后支持了公眾的意愿，拒絕了開發商的規劃申請，此后開發商向規劃督察員申訴。一般情況下督察員會支持符合規劃的項目，但沒想到規劃督察員在現場查看后，認為這個項目與當地周邊建筑立面不符，從而否決了這個項目。（摘自《中國自然資源報》）