“一帶一路”項目治理優化模式研究

沈志鋒 呂金澤

【摘 要】目前，絕大多數國際機構、組織和倡議面臨眾多難以調和的爭議。隨著我國國際化進程的不斷推進，深入參與全球性事務，并在全球治理中不斷提出“中國方案”。2013年，我國政府發起“一帶一路”倡議，與以往我國提出的理念不同，目前“一帶一路”并沒有形成足以承載其使命的治理模式，其存續、發展和壯大面臨極大的挑戰。文章通過對治理、治理模式概念的梳理，分析“一帶一路”的現狀與問題，結合WTO所遇窘境與古絲綢之路的經驗，探索并提出“一帶一路”優化治理模式的相關建議。

【關鍵詞】治理模式;“一帶一路”;WTO;古絲綢之路

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）08-0011-04

0 引言

聯合國、八國集團（七國集團）、歐盟、WTO、國際反恐聯盟、萬國郵政聯盟這些久負盛名的政府間的國際組織，以及巴黎氣候協定、國際人權組織、國際紅十字會等發揮過重要作用的非政府國際組織，甚至包含跨太平洋伙伴關系協定等新發起的國際組織，在治理中都遇到了許多問題。目前的國際性組織多產生與20世紀80年代，由少數發達國家主導建立，實施區塊分割的世界治理機制。強調事務導向、問題導向、規則導向、價值導向、競爭導向及排他導向，與數字時代及其面臨的問題不能很好地結合。

隨著我國國際化進程的不斷推進，深入參與全球性事務，并在全球治理中不斷提出“中國方案”。2013年，我國政府發起“一帶一路”倡議，為配合該倡議的實施，2014年7月，我國主導成立新開發銀行（NDP），2014年10月，主導成立亞洲基礎設施柚子銀行（AIIB），2014年11月，注資400億美元成立“絲路基金”（SRF）。“一帶一路”與我國之前主導的上合組織、金磚國家聯盟、博鰲亞洲論壇等組織不同，目前“一帶一路”倡議并沒有形成足以承載其使命的治理模式，其存續、發展和壯大面臨極大的挑戰[1]。

“一帶一路”倡議面臨繼承和發展的雙重任務，倡議內容雖以基礎設施建設、貿易投資、貨幣金融等經濟為主，但也涉及文化、政治和環境等議題，超出了傳統FTA（Free Trade Agreement）的范疇。同時，面臨著治理問題，而解決治理問題是“一帶一路”倡議順利完成的前提。

本研究提出的“一帶一路”的治理模式建議，在實踐層面可消除“一帶一路”面臨的政治風險，避免貿易規則難統一、經濟發展不平衡和政治環境多樣性等問題，為“一帶一路”域內國家開展深度的貿易往來、投資融資和文化交流打下堅實的基礎。

1 文獻回顧

1.1 治理的內涵

治理起源于公共行政領域，治理要比管理更加宏觀。治理理論更適合解決國家層面和國際層面的問題，用政府的選舉、監督和更替過程，政府有效制定和實施合理政策的能力，公民和政府對經濟社會互動制度的遵守。治理是一個過程，規制和關系只是其實現效果的軸端，治理主體一般是多個[2]。

世界銀行學院及其團隊推出的治理指標，被認為可能是目前編制最嚴謹、使用最廣泛的治理指標。正當性（代表性領域）、效率（事實和績效領域）和合法性（法律領域）是評價治理質量的3個必要標準。國內學者也認為治理或者善治是需要測量的，應該從程序、能力、產出和官僚系統自主性4個方面測量國家治理質量。

1.2 治理模式

聯合國前秘書長加利表示“排他性的絕對主權已經過時了”。在國際組織和對話平臺中，主權的法律地位和正當性也不斷受到挑戰。隨著國際層面的事務越來越多，有學者認為國家中心主義治理模式難以為繼，因此推動全球治理模式的轉變必要而迫切[3]。需要推動治理主體的多元化、治理機制的改革與完善、治理理念的創新及治理體系的互動。

1.3 WTO發展面臨的窘境

WTO的首要目標是借助遵守貿易協定、作為貿易談判的論壇、解決貿易糾紛、審查國家貿易政策、建立發展中經濟體的貿易能力、與其他國際組織合作等一系列規制，順利、自由和可預測地幫助和擴大跨國貿易流動。

WTO雖然顯著提升了國際貿易規模，但沒有顯著改善中小發展中國家的貧困狀況，而發展中國家的利益和保護措施得到彰顯時，又受到美國等發達強國的“退群”威脅，導致近幾年逆全球化的興起。根據經典的國際貿易比較理論、分工理論和資源稟賦理論等，這顯然不利于世界經濟的復興和各國人民生活水平的提高。因此，WTO急需進行深度改革或者出現新的國際組織分擔其在當前框架下不足以承擔的任務。但是，傳統的以國家為中心、推行單邊、依靠規制和封閉式的治理模式又不足以完成改革任務。此時，尋求其他全球性治理組織和創新治理模式成為可能并非常緊迫。

1.4 古絲綢之路（海上及陸路）的興衰及其治理

傳統“絲綢之路”是沿線各地區、各文明之間互通有無，用本地特產換取外國特產的貿易往來。經濟繁榮和國運昌盛是古代絲綢之路形成發展的先決條件。古絲綢之路興盛的另一個關鍵因素是多元主體自愿共同參與并獲益[4]。可見，古絲綢之路的治理主體、治理模式和治理結構從來不是單一的，而是出現了多種模式和類型。由于多種原因，古絲綢之路管理的合理成分并沒有得到挖掘、保護和推廣，而后由一個以歐洲和北美為塔尖的垂直世界體系取代了過去以各文明為中心的橫向聯系網絡。但是古絲綢之路的管理成因、理念、方式等合理成分需要挖掘、保護、利用和推廣。

2 研究內容

2.1 “一帶一路”現狀分析——使命、治理問題、未來展望

（1）“一帶一路”倡議形成于國際貿易與投資的規模及增速都明顯放緩、貿易保護主義再次升溫、區域經濟一體化出現“碎片化”的背景下及跨太平洋伙伴關系協定和跨大西洋伙伴關系協定談判期間[5]，是對傳統地緣政治理論的超越。

“一帶一路”的使命[6]包括打開新時代中國對外經貿合作新格局，將基礎設施建設、貿易投資、貨幣金融等在“一帶一路”范圍內順利開展與實施，增強中國經濟對外交流能力;著力踐行人類命運共同體發展理念，與“一帶一路”范圍國家進行政治、文化交流，實行“共商、共建、共享”的全球治理理念，以共同體的形式同發展、共進退;助力推動中國全面深化改革取得更大實效，通過“一帶一路”的對外經濟、政治、文化交流，為我國發展帶來更多的機遇，將改革開放落到實處。

（2）“一帶一路”目前存在的治理問題包括治理模式不清晰，目前的國際組織治理模式具有濃重的時代特征，以往的治理模式并不適用于“一帶一路”;治理的層次及兼容性亟待梳理，以點帶面、從線到片，逐步形成區域大合作格局，目前并沒有學者對這些層次的治理模式進行對比分析。與WTO重疊區域的治理模式在未來如何與WTO的治理改革結合起來，狀況并不明朗;古絲綢之路的興衰與其治理方式的優劣關系分析研究欠缺，未來可借鑒研究古絲綢之路的治理模式;我國跨國基建與創新項目雖然很多，但是對其匹配的治理模式研究和總結極其匱乏，項目的管理模式、項目的利益共享模式并不清晰。

（3）當前，“一帶一路”處于發展初期，治理主體可以是主權國家、內生國際組織、一些市場主體如跨國企業及相關的民間組織，這或許是短期現象，也或許作為“一帶一路”的特點和靈活性而長期存在，這恰恰滿足治理主體的開放性，形成非排他的區域合作[7]。“一帶一路”尚未形成專門的區域治理平臺和治理機制，而是采取靈活的方式，以雙邊的高層會晤、主場外交、多邊機制嵌入相關議題等形式，謀取沿線國家合作治理的共識[8]。將來，“一帶一路”在建設過程中亦可能逐步形成以“一帶一路”峰會為主要專業平臺，雙邊、區域多層次經貿治理機制輔助推動的復合型治理機制，甚至可能將“一帶一路”建設形成專門的次區域或區域合作組織[8，9]。“一帶一路”治理對象不局限一類現象，而是針對其發展和合作進程出現的任何問題[10]。

2.2 “一帶一路”最優治理模式產生機理

（1）“一帶一路”的治理理念、治理主體、治理方式、治理結構和治理內容見表1。治理理念應包括非排他性、以合作為基礎、良性競爭等內容;治理主義應包括主權國家、亞國家、企業等;治理方式應包括規則治理、關系治理、混合治理等;治理結構應包括單邊治理、雙邊治理、網狀治理、封閉式治理、開放式治理等;治理內容應包括項目治理、利益治理、風險治理等。通過將理念、主體、方式、結構、內容等這些治理構成要素進行組合創新，形成不同的治理模式，通過動態匹配、情景模擬，將不同的項目“對號入座”，選擇各自最優的治理模式。

（2）“一帶一路”倡議及其他組織開展的治理屬于全球治理的范圍。全球治理模式則是對某種或某一階段的全球治理的治理主體及其關系、治理方式、價值取向等治理要素不同特點的概括與總結，它是區別不同治理的根本標志。根據治理主體及其關系的標準，全球治理模式可以分為國際組織治理、國家中心治理、多中心治理;根據治理方式的不同，全球治理模式可分為民主治理、霸權治理、制度治理;根據全球治理所追求的價值，全球治理模式可分為國家主義治理、國際主義治理、全球主義治理;根據包容程度和治理結構的不同，全球治理模式可分為：封閉式治理、半開放式治理、開放式治理。一定時期的治理模式往往是治理主體、治理方式、治理價值等要素的不同組合與搭配。具體情況見表2。

（3）治理思路從3個部分考慮，項目提供方、項目資金提供方、項目實施方，這3個方面是項目能否立項、能否開展、能否順利結項的關鍵。項目提供方、項目資金提供方、項目實施方可包括項目東道國、中國、“一帶一路”域內外國家、其他組織等。項目提供后，有足夠的資金確保項目的運轉，并進行相應的利益平衡，確保項目的順利完成。通過構建有規則治理體系、關系治理體系、混合治理體系構成的“一帶一路”項目協同治理平臺，吸引相應國家提供項目，明確利益分享、分配的資金提供方治理思路。

（4）目前，全球或地區治理機構和組織的典型特征是以規則為基礎的治理，規則作為其活動的行為規制和行動導引，它和原則、規范、決策一起構成國際機制的基本要素。因此，“一帶一路”的合作機制必然要融入一定的地區規范，其治理在于沿線國家在共建中如何形成規范、原則和秩序。還有學者認為關系治理更適合“一帶一路”的目標[8]，制度尤其是以正式制度為依據的規則治理和不以正式制度談判為前提，而以認定、默契和共識推進合作的關系治理結合起來，是研究“一帶一路”治理問題的合理取向。但是，“一帶一路”治理體系的改革不是要拆除現有體制，而是要創建一個新體系完善現有體制，相反，它旨在以更具創新性的方式改善全球治理體系。

（5）有學者建議“一帶一路”治理模式應按照時間次序展開。“一帶一路”建設初期：先關系、后規則;“一帶一路”建設拓展期：關系推進規則，規則強化關系;“一帶一路”建設的全面發展期：以關系為紐帶的規則體系構建[8]。有學者通過論證認為“一帶一路”治理模式應順應以下國際合作的新特征：全球經濟治理的轉型要以國家為主導，在全球利益的動態博弈中形成新的“無政府狀態”均衡;以2010年國際貨幣基金組織的結構改革為起點，偏向新興經濟體的制度安排將成為治理結構調整的新方向;合作共贏的模塊化治理結構將成為提升全球經濟治理效率的重要手段;區域型全球經濟治理將轉向全面開放格局，形成合理公平的治理制度，成為新一輪全球化的基石[7]。應從這些元素尋找推進“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”的治理路徑，進而形成以“五通”實現宏觀經濟、國際金融、貿易投資、全球產業等方面的綜合治理[11]。

2.3 治理模式探究——WTO治理模式、古絲綢之路

（1）WTO推行以民主的方式運作，各個國家代表一票，不考慮各國政治或經濟負擔情況。比如，發展中國家的人力和技術資源少于發達國家，當它們進入談判時，準備程度便低于發達國家，因此曼德拉在烏拉圭回合談判中表示，看似公平的規則不一定公平。發展中國家多半無力履行高標準的規制義務，長期處于被動違約狀態，加之差別規則、優惠補貼及其后殖民主義權重的影響下，工業發達國家主導了WTO的絕對談判權和規制制定權。并且，由于WTO不斷提升勞工保護、技術標準和環境保護等水平，使得發展中國家少量比較優勢蕩然無存。同時，例外規定模糊、缺乏關于履約國利益的必要保全措施，導致發展中國家的利益不斷被發達國家侵占，這也是WTO目前努力進行改革之處。

（2）從歷史上看，“絲綢之路”興盛之時大都是古代中國最強盛之時。從漢唐到宋元，從明代到清中期，我國綜合國力強盛，這為“絲綢之路”的發展奠定了基礎，也使得為之提供制度成為可能，使之免受戰亂、宗教和分裂勢力的影響。同時，古絲綢之路也與沿線國家民眾自愿參與有直接關系。古絲綢之路從形成伊始，不僅與沿線國家政治的穩定度有關，還與沿線民眾自發和依靠彼此關系的和諧度息息相關[4]。

（3）在“一帶一路”實施過程中，需要考慮到發展中國家的人力與技術資源，可制定相應的適用于發展中國家的規則與條例，縮小發展中國家與發達國家在起跑線上的差距。同時，建立必要的利益保全機制，在爭端解決中確保雙方利益互不侵占。從最近的中美貿易戰多輪談判中可看出，由于發展中國家與發達國家市場差距懸殊，在報復活動上與發達國家有很大差距，此處也需要在“一帶一路”治理模式中體現出來。同時，加強與相關國家的政治與文化交流，將參與國自愿參與、主動參與“共同體”建設作為“一帶一路”倡議的目標之一。

3 結語

當前，正處在“一帶一路”倡議的初始階段，此階段主要以關系治理為主，加強與相關國家的政治與文化交流，對相關制度制定進行積極探索。為未來關系、規則混合治理階段的到來打好基礎，萬丈高樓平地起，這需要國家資源上的傾斜。積極建立以項目提供方、項目資金提供方、項目實施方為基礎的項目協同管理平臺，探索治理模式各要素的構成內容，組合創新適用于相應參與國的最優治理模式。

現在已經有WTO面臨的困境在前，“一帶一路”倡議在實施過程中一定要借鑒其經驗，平衡好參與國各方的利益。同時，要吸取古絲綢之路興盛時期的成功經驗，加強國家之間的政治、文化交流，推進“一帶一路”“共同體”建設。

參 考 文 獻

[1]福建社科院“金磚國家研究”課題組，李鴻階.金磚國家在全球治理中的地位與作用研究[J].福建論壇（人文社會科學版），2017（10）：142-148.

[2]朱斯琴.治理理念產生的背景及其啟示[J].內蒙古師范大學學報（哲學社會科學版），2005（1）：57-60.

[3]石晨霞.試析全球治理模式的轉型——從國家中心主義治理到多元多層協同治理[J].東北亞論壇，2016，25（4）：108-118，128.

[4]李國強.古代絲綢之路的歷史價值及對共建“一帶一路”的啟示[J].大陸橋視野，2019（2）：32-38.

[5]劉志中.“一帶一路”背景下全球貿易治理體系重構[J].

東北亞論壇，2018，27（5）：70-82，128.

[6]徐玲，崔燕.新時代“一帶一路”的使命擔當與方略選擇[J].東北亞經濟研究，2019，3（1）：53-61.

[7]隋廣軍，查婷俊.全球經濟治理轉型：基于“一帶一路”建設的視角[J].社會科學，2018（8）：3-12.

[8]陳偉光，王燕.共建“一帶一路”：基于關系治理與規則治理的分析框架[J].世界經濟與政治，2016（6）：93-

112，158-159.

[9]杜德斌，馬亞華.“一帶一路”——全球治理模式的新探索[J].地理研究，2017，36（7）：1203-1209.

[10]徐長春.全球治理博弈視角下的“一帶一路”[J]. 復旦國際關系評論，2015（1）：53-64.

[11]Du J，Y Zhang.Does One Belt One Road initiative promote Chinese overseas direct investment[J].China Economic Review，2018（47）：189-205.

[責任編輯：鄧進利]