馬伯里訴麥迪遜案

胡建淼

1801年12月，威廉·馬伯里（William V. Marbury）等4人，在他們的律師查爾斯·李（Charles Lee）的協助下，向美國聯邦法院提交了訴狀，鄭重請求法院判令國務卿詹姆斯·麥迪遜（James Madison）向他們送達哥倫比亞特區治安法官的委任狀。由于馬伯里是首位原告，被告是扣留他們委任狀的國務卿麥迪遜，聯邦法院作出判決的時間是1803年，因而在歷史上被簡稱為“1803年馬伯里訴麥迪遜案”。

該案的發生與美國的政黨制度直接有關，甚至可以說是美國政壇中黨派斗爭的產物。經過6年的反英獨立戰爭，美國終于在1783年脫離英國贏得獨立。1787年9月，經聯邦制憲會議制定通過，在美國費城產生了人類歷史上的第一部成文憲法，即美國聯邦憲法。1789年3月4日，憲法正式生效，聯邦政府同日宣告成立。獨立戰爭時期的大陸軍隊總司令喬治·華盛頓將軍被推選為第一任美國總統。盡管美國憲法并沒有確認政黨制度，而且開國元首華盛頓總統又是一位“無黨派人士”，但是黨派從那時起已埋下種子。華盛頓在任期間，內閣中國務卿托馬斯·杰斐遜和財政部長亞歷山大·漢密爾頓兩人政見對立，逐漸形成了兩大派系。華盛頓退休后，美國政壇中的兩大政黨終于正式形成。擁護漢密爾頓的一派正式組成了聯邦黨，擁護杰斐遜的一派自稱為民主共和黨。

美國第二任總統約翰·亞當斯屬于聯邦黨人。他在第三屆總統選舉中將讓位于屬于民主共和黨人的托馬斯·杰斐遜。亞當斯在其任期（1797—1801年）的最后一天（1801年3月3日）午夜，經即將換屆的參議院批準，突擊任命了42位“清一色”的聯邦黨人為治安法官。后人把這批法官挖苦為“午夜法官”（midnight judges，又譯“星夜法官”）。按照法律程序，治安法官任命應當由總統提名、參議院批準、總統簽署、國務院蓋印委任狀，發送給當事人后正式生效。在亞當斯突擊任命的42位治安法官中，其中有17位雖然經過了總統簽署、國務院蓋印等環節，但其委任狀留在既擔任國務卿又擔任聯邦最高法院首席大法官的馬歇爾的辦公室。

當時正是新舊總統交接之際，約翰·馬歇爾一面要作為舊一屆的國務卿向新國務卿交接，另一面又作為首席大法官要主持新總統的宣誓就職儀式，忙得不可開交。結果在忙亂中因疏忽而將其中的17份委任狀，在卸任國務卿之前沒有及時發送出去。繼任的新總統，民主共和黨人托馬斯·杰斐遜對于聯邦黨人在權力交接前夜大搞以黨劃線、“突擊提撥”的損招早已深感不滿。當聽說有一些聯邦黨人法官委任狀滯留在國務院之后，他立刻命令新任國務卿詹姆斯·麥迪遜扣留了這批委任狀，并示意麥迪遜將它們“如同辦公室的廢紙、垃圾一樣處理掉”。

在這17位由前一屆總統任命又被新一屆總統下令扣留委任狀的治安法官中，威廉·馬伯里就是其中的一位。馬伯里是華盛頓特區喬治城一位41歲的富商。他雖然家財萬貫，但對治安法官這個七品芝麻官情有獨鐘，非要討個說法不可。馬伯里拉上另外三位同病相憐的擬任治安法官，聘請曾任亞當斯總統內閣總檢察長（attorney general，也稱“司法部長”）的查爾斯·李為律師，把國務卿麥迪遜告到了聯邦最高法院。他們要求最高法院下達執行令，命令麥迪遜交出委任狀，以便完成治安法官任命的法律程序。控方起訴的根據是國會制定的《1789年司法條例》（the judiciary act of 1789）第13條中d款的規定：聯邦最高法院在法律原則和慣例保證的案件中，有權向任何在合眾國的權威下被任命的法庭或公職官員下達執行令狀。被控方麥迪遜便請杰斐遜總統內閣總檢察長萊維·林肯出任自己的辯護律師。兩位總檢察長擔任了兩方當事人的代理律師，使得事件頗富戲劇性，一場催生美國違憲審查制度的訴訟也由此拉開序幕。

這一棘手的案件恰恰回到了上一屆國務卿、現在依然是首席大法官的約翰·馬歇爾手上。在美國三權分立與制衡的體制中，立法權、行政權、司法權嚴格區分、相互獨立，且無高下之分。而且在這一體制的背后，又是濃厚的黨派之爭。這樣，馬伯里訴麥迪遜一案使馬歇爾大法官陷入了一種兩難境地：他不判決麥迪遜扣發委任狀行為違法，不符合正義性；但若依據《1789年司法條例》第13條簽發執行令，命令麥迪遜按照法律程序發出委任狀，麥迪遜有總統兼美軍總司令的杰斐遜撐腰，肯定不會執行……這種結果，不僅會愧對同一陣營中的聯邦黨人戰友，而且會使最高法院顏面掃地。

審還是不審，以及怎樣審，成為一個令馬歇爾極為頭疼的大難題。經過半個多月的苦思冥想，本該回避而沒有回避的他，運用高超的法律技巧和智慧，作出了一個令后人拍案稱奇的絕妙判決，為世人留下了一個經典判例。1803年2月24日，聯邦最高法院的法官以4比0的票數（有兩位大法官自行回避）對馬伯里訴麥迪遜案作出裁決。首席大法官馬歇爾主持宣布了法院的裁決書。整個裁決書的內容提出和回答了三個問題：

第一，馬伯里是否有權利得到他所要求的委任狀？裁決書指出：委任狀一經總統簽署，任命即為作出；一經國務卿加蓋合眾國國璽，委任狀即為完成。對他拒發委任狀，不是法律所授權的行為，而恰恰是侵犯了法律所賦予的權利。這里首先確認了麥迪遜扣留馬伯里委任狀的違法性。

第二，原告馬伯里的這一權利受到侵犯時，政府是否應該為他提供法律救濟？關于這一問題，馬歇爾的回答也是肯定的。他論證說：合眾國政府被宣稱為法治政府，而非人治政府。法治政府理所當然地應當為任何人的合法權利受到侵犯時提供法律救濟，否則就配不上“這個高尚的稱號”。

第三，如果政府應該為原告提供法律救濟，是否該由最高法院來下達執行令，要求國務卿麥迪遜將委任狀補發給馬伯里？這是最關鍵的一個問題。如果按照上述兩個問題答案的思路和邏輯繼續推論下去的話，第三個問題的答案也將是肯定的，理所當然地就該由最高法院向國務卿麥迪遜下達強制執行令，強制其發送被扣留的對馬伯里的委任狀。可是，馬歇爾到此突然一轉，引證憲法第3條第2款說：“涉及大使、其他使節和領事以及以州為一方當事人的一切案件，最高法院具有原始管轄權。對上述以外的所有其他案件，最高法院具有上訴管轄權。”言下之意，馬伯里訴麥迪遜案的當事人既非外國使節，也不是州政府的代表，所以最高法院沒有初審管轄權。馬伯里應當到地方法院起訴，然后逐級上訴到最高法院，不能一開始就起訴到最高法院。但控方申明，他們直接起訴到最高法院的法律依據是國會通過的《1789年司法條例》第13條。

針對這一點，馬歇爾又解釋說：《1789年司法條例》第13條是與憲法相互沖突的，因為它在規定最高法院有權向政府官員發出執行令時，實際上是擴大了憲法明文規定的最高法院司法管轄權限。如果最高法院執行《1789年司法條例》第13條，那就等于公開承認國會可以任意擴大憲法明確授予最高法院的權限。他最后說：“憲法構成國家的根本法和最高的法律”，“違反憲法的法律是無效的”。據此，馬歇爾正式宣布：《1789年司法條例》第13條因違憲而被取消。這是美國最高法院歷史上第一次宣布聯邦法律違憲。

而馬伯里若要從基層法院一級一級地上訴到最高法院，耗時太久，他最終撤回了起訴。

馬歇爾的判決既表現出司法部門的獨有權威，又避免了與行政當局和國會的直接沖突，為確立司法審查（judicial review）這個分權與制衡體制中的重要權力奠定了基石。從此美國確立了普通法院的違憲審查體制，最高法院擁有了解釋憲法、裁定政府行為和國會立法行為是否違憲的權力。在以判例法為主的美國，立法和行政部門無權推翻最高法院對馬伯里案件的判決。相反，按照英美普通法系遵循先例（stare decisis）的原則，此判決將作為憲法慣例被后人永遠引用。據統計，在最高法院以后的判決中，馬伯里案高居被引用案例之首，達數百次之多。

根據這一經典判例逐漸確立的聯邦法院司法審查權隨后不斷獲得清晰：1.聯邦法院是聯邦立法和行政部門立法行為和行政行為合憲性的最終裁定者；2.聯邦法院是州立法機關和行政部門立法行為和行政行為合憲性的最終裁定者；3.聯邦法院，特別是聯邦最高法院，有權審查州法院的刑事與民事程序法規，以確定這些程序法規是否符合聯邦憲法的要求。

一百多年之后，美國最高法院大法官卡多佐（Benjamin N. Cardozo）贊嘆道：“馬歇爾在美國憲法上深深地烙下了他的思想印記。我們的憲法性法律之所以具有今天的形式，就是因為馬歇爾在它尚有彈性和可塑性之時以自己強烈的信念之烈焰鍛煉了它。”馬歇爾傳記的作者史密斯（Jean E. Smith）贊揚說：“如果說喬治·華盛頓創建了美國，約翰·馬歇爾則確定了美國的制度。”

時隔216年后的今天，我想評論的是：馬歇爾在1803年創設那個判例時，或許并沒有后人所評價的那么偉大。他用一種“不偉大”創造了一種“偉大”。他當時僅僅是為解脫黨派之爭對最高法院司法權威提出的挑戰想出的一種“滑頭”做法。這樣的判決既維護了他同黨派戰友的利益，又不使最高法院威風掃地，相反為最高法院爭取到憲法本身不明確的權力。隨著這一判例的反復引用，判例的價值得到清晰并發揚光大。我以為，這一經典判例的意義在于：

第一，將權利救濟列入法治國家的衡量標準，確立了司法最終原則。也就是說，在一個社會中，任何人的法律權利受到侵犯時，都必須有權利救濟的法律途徑；司法對一切糾紛的最終裁決，應當具有最終效力。否則，就稱不上法治國家。這為美國法院于2000年對小布什與戈爾選票之爭的最終裁決打下了理論和制度基礎。

第二，確立了憲法具有最高法律效力，一切違反憲法的法律和行為都是無效的法治精神。這一美國憲法原本沒有明文表達的精神，通過這一判例得到確立和發揚。目前，大多數國家都在憲法文本中明文規定了憲法的最高地位、最高依據和最高效力，確立了“違憲無效”的最高法治原則。

第三，闡釋了為維護憲法權威必須建立違憲審查機制的道理。為了保證憲法在一個國家中的最高地位，保證一切立法和行為與憲法相一致，就必須建立憲法實施的監督機制。美國所建立的普通法院違憲審查機制，在美國發揮了理想的作用，但它不是唯一的模式。目前世界上除了由普通法院作違憲審查之外，還存在由憲法法院、憲法委員會和議會等作違憲審查的模式。

當前，我們步入了中國特色社會主義新時代，全面依法治國開啟了新征程。黨的十九大明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”我們要在中國特色社會主義法治道路上，借鑒國外有用的經驗，立足本國實際，建立和推進合憲性審查機制，如期實現法治國家、法治政府、法治社會基本建成的法治目標。

（綜合3月27日、4月3日、4月10日《法制日報》。作者為中共中央黨校〈國家行政學院〉教授）