美國對歐盟的“降級烏龍”傳遞了什么信號

孫成昊 董一凡

1月8日，歐盟發言人科斯亞奇克向多家國際媒體透露，2018年美國國務院禮賓部門曾經單方面降低了歐盟駐美使團的外交級別，且美方未就此向歐方做出任何通知。消息引發了多方對美歐盟友關系牢固性的討論。雖然有媒體報道美國方面很快“矯正了這一失誤”，但這一事件依舊反映了美國內政外交上的不穩定一面以及美歐關系的松動。

歐盟從“盟國”降到“國際組織”

歐洲雖然是美國全球盟友架構的最大一塊拼圖，也構成了北約組織的中堅，但歐盟作為獨立的國際行為體與美國的外交交往史卻相對短暫。2011年，代表歐盟開展外交活動的歐盟對外行動署正式在美國設立外交機構，此時美國仍將歐盟視作一個國際組織。經過不斷的談判，2016年美國國務院正式將歐盟的禮賓級別上升為“盟國”，歐盟駐美大使奧沙利文所獲得的禮賓待遇也與獨立的主權國家相同。

2018年12月5日，奧沙利文大使在參加美國前總統老布什的葬禮時，歐盟方面才發現其外交禮賓待遇被降低了。按照慣例，在全球150多個駐美使節中，歐盟作為“盟國”的排名應居于20—30位，然而奧沙利文大使卻是最后一個受邀上前行禮致敬的外國使節。“如夢方醒”的歐盟外交官立刻與美國國務院進行交涉，然而直至圣誕節前才收到“此前忘記告知，但支持上述決定”的反饋。

目前看，這次事件的全貌仍然是撲朔迷離。倫敦政治經濟學院教授凱倫·史密斯推斷，美國國務院在2018年下半年做此決定。但目前仍沒有來自美國官方的“實錘”，因而歐盟的外交待遇究竟如何仍是謎團。雖然有媒體披露，歐盟外交官在圣誕節后經“不斷溝通”，讓美國恢復了歐盟的“盟國”地位，歐盟也有官員確認此事，但美國務院網站卻仍將歐盟與非洲聯盟的大使同時列為“國際組織代表團團長”。歐美雙方似乎也無意炒熱此事，歐盟及其成員國與美國均未有領導人或高級官員出面發聲，歐盟部分外交官在接受媒體采訪時則強調“未獲通知”，隱隱傳出絲絲酸意。

“降級烏龍”顯示歐美相互認知“溫差”

此次的降級事件雖然只是禮賓問題，但也體現出歐美雙方的彼此認知存在巨大“溫差”。近年來，歐盟著力發展獨立外交力量、打造自身獨立國際行為體的角色，提出外交安全政策是其“三大支柱”之一，主張要發揮“積極的全球角色”。然而，美國傳統上重視國與國交往特別是大國外交，對于歐盟機構更多定位為“國家集團”，涉及歐洲的具體重大事務則更多選擇與英國、德國、法國這樣的大國溝通。實際上，外部國家（包括美國）在與歐盟機構交往時，往往會面臨一些客觀問題。譬如歐盟機構龐雜的特性，歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會、歐盟對外行動署等均對歐盟的決策產生影響，且相互關系密切冗雜，形成了“意大利面條碗”效應。且歐盟的重大決策事實上更多體現的是成員國政府間特別是大國之間的協調，歐盟機構扮演的更多是“代理成員國對外協商”的角色。這種復雜的決策形成機制使得他國在與歐盟打交道的過程中，經常會面臨“不知道誰能拍板”的困惑，為推動一項合作不但要與歐盟機構磨皮，還要與成員國溝通協調。

對于講求溝通效率、注重與“大人物”打交道的特朗普政府而言，歐盟機構更是被視作“官僚臃腫”的化身。早在競選期間，特朗普就露骨地表露了對英國脫歐的支持。勝選之后，特朗普還進一步鼓勵其他歐盟成員國脫歐，并以實際行動支持脫歐后的英國，邀請英國首相特雷莎·梅成為第一位在他執政后訪美的外國領導人，并通過達成商談雙邊自貿協定的意向使英國從奧巴馬時代“貿易協商的隊尾”一下躍至“隊伍前列”，大大助長了英國的底氣。特朗普還將歐盟與蘇聯類比，同時與疑歐的歐洲民粹主義者在如何看待歐盟的問題上“英雄所見略同”，與歐洲各國右翼力量來往密切，互相“加油打氣”。這種對歐盟機構的不屑與忽視也極易轉化為外交禮賓上的怠慢。

特朗普政府的無序和混亂也是導致本次事件發生的重要因素。本次事件中，一貫強調跨大西洋關系牢不可破的美國卻沒有通知歐盟降級一事，隨后又以美國政府“部分關門”為推脫而拒絕回應。這一系列匪夷所思的外交操作不僅讓歐盟感到深深的羞辱，也讓外界借此進一步體會到當前美國政府的無序與混亂。一方面，特朗普政府在外交部門的人員配置和資源投入仍然不到位，嚴重影響具體外交政策的協調和落實。前國務卿蒂勒森執掌期間，美國務院關鍵崗位空缺嚴重、官員士氣低落，蓬佩奧接手后有所改善，但缺位仍然明顯。截至2018年12月中旬，國務院198個關鍵職位只有101個已經有官員赴任，65個職位等待參議院確認，29個連提名人都沒有，剩下的有了提名人但名字還沒報給參議院。在如此人員不整的國務院，哪怕說歐盟“外交降級事件”是一場烏龍，也并非毫無可能。另一方面，政府外交團隊人員變動頻頻，導致對外政策戰術與戰略脫節。特朗普執政以來，白宮高級官員如走馬燈般“你方唱罷我登場”。中期選舉后，高層人事“洗牌”更是迎來新一輪高潮，“忠誠”而非“專業”成為特朗普考察干部的唯一標準，也是白宮官員不被解雇的唯一“護身符”。在這種情況下，底下官員很難糾正特朗普的思維，白宮內的趨炎附勢將大大多于唇槍舌劍。特朗普反對多邊組織、漠視歐盟機構的思想也因而會得到堅決貫徹。這最終將導致特朗普政府內部“小圈子”越來越小、“小集團”思維愈發固化，決策將更關注眼前的戰術議題，如解決與歐盟經貿問題、北約軍費分攤問題，而很難全面考慮如何維護美歐同盟關系這樣的戰略議題。在總統本人漠視歐盟及多邊機構的情況下，國務院具體禮賓官員在對歐盟機構的接待規格問題上，從缺乏重視到故意貶低對方恐怕都不無可能。

歐美“感情紐帶”還有幾何

雖然“外交降級”風波僅僅是體現在禮賓這樣“虛的方面”，但這對于歐盟的“全球一極夢”無疑是一記重擊。同時，美國從連連“退群”到“外交降級”事件，其對多邊機制及多邊主義理念的蔑視與解構，對于歐盟而言亦是從價值理念到全球立身之本的巨大損失。長期以來，雖然美國在對外交往中更注重現實主義和實力政治，但對于歐盟作為盟友的重要性、歐洲一體化的積極意義以及戰后國際治理架構整體仍然保持著面上的認可。而特朗普政府在“美國優先”旗幟下的系列舉措，不僅徹底撕下了披掛數十年的外衣，更使得歐盟得以立身的理念和國際地位遭遇了前所未有的打擊，戰后數十年歐美之間的“情感”和“價值趨同”取向遭遇了前所未有的挑戰。

雖然從現實利益的角度考慮，無論是出于維持全球化背景下發達國家的國際政治經濟共同立場，還是延續總體利于發達國家的國際秩序架構，亦或從歐盟在安全、經濟、政治等方面依賴及依附于美國的現實出發，美歐關系都有著充足“韌性”。然而，隨著特朗普繼續推行“美國優先”理念下的種種舉措，歐美關系恐怕不可避免地從“講利益談感情”向著“只講利益，不談感情”的方向發展。與此同時，美國在貿易政策、WTO改革、伊核協議、敘利亞撤軍等方面，對于歐洲的利益也造成了實質性損害，當前的利益紐帶基礎仍然建立在歐洲對美國的“利益依附”上。

目前，歐盟已經清醒認識到了當前歐美間的“依附結構”對于其利益和國際地位弊大于利，進一步堅定了謀求“戰略自主”來構建“止損防火墻”的進程。歐盟在金融結算、軍事防務、貨幣國際化等方面提出了相應的愿景與設想，并愈發看重與其他支持多邊主義的國家之間深化合作。但“依附結構”所形成的路徑依賴發生質變并非朝夕之功，而歐盟內部也面臨歐洲議會選舉在即，法德引擎失速，東西南北分歧加劇，政經社會風險疊震等風險挑戰，嚴重掣肘“戰略自主”愿景的落實。可以預見的是，歐美關系恐怕仍將在“談利益”“傷感情”的路上越走越遠。

（摘自《世界知識》2019年第3期。作者孫成昊為中國現代國際關系研究院美國研究所助理研究員；董一凡為中國現代國際關系研究院歐洲研究所助理研究員）